2013-01-26 星期六 农历腊月十五

交通综合行政执法改革如何爬坡过坎

2017-03-03 16:50:15  来源:中国行业报协会 整理:中国行业报协会

——福建省龙岩市改革样本探析

作者:郭星发



  面对新一轮联合治超的繁重任务,福建省龙岩市交通综合行政执法支队所属超限运输检测站的人手本就紧张,春节过后又要面对“裁员”尴尬。作为交通运输部交通综合行政执法改革试点单位,支队在推进改革进程中攻坚克难,积累了一定经验并取得初步成效。然而,由于种种原因,机构性质和人员身份不明确、执法经费严重不足、基层执法人员缺编等问题长期得不到解决。



  如何破解改革难题、巩固改革成果?作者经过大量走访调查,在翔实掌握近年来龙岩市交通综合执法改革实情的基础上,对相关做法、成效以及所面临的问题进行了梳理总结,对如何进一步拓宽改革路径作了探究分析。——编者


改革成效:机构精简,效能提升



  龙岩市交通综合行政执法支队,于20111228日挂牌成立。之后,按照行政许可职能与监督处罚职责相分开和“权责一致、分级管理”的原则,支队整合了市公路路政管理分局、市道路运输管理处、市水路运输管理处(市地方海事局)、龙岩公路稽征处的监督处罚职能和人员编制。



  支队机构规格为市交通运输局管理的副处级参照公务员管理的独立法人事业单位,主要职责为:负责全市交通综合执法方面的政策研究、组织指导全市交通综合行政执法工作,组织协调全市重大和跨区域交通综合行政执法并开展相关工作。负责履行全市道路运政、水路运政、地方海事、港政、航政、公路路政(包括超限运输管理)六方面交通行政执法职责的监督检查、行政强制、行政处罚职能和职责范围内相应的安全生产监管职责。



  按照龙岩市交通综合行政执法改革实施方案,从2012101日起,经福建省人民政府批准设立的新罗坂寮、武平十方、长汀七里、永定古洋、漳平溪口、连城文亨、新罗大池、新罗铁山8个超限运输检测站,从龙岩市公路局正式交由新组建的龙岩市交通综合行政执法支队管理。8个超限运输检测站实为支队直属管理且不作为独立法人的副科级事业单位,8个站核定事业编制共116名,根据各站类别分别核定事业编制13名至17名不等。



  在基本完成市级支队综合改革的基础上,按照“改革一步到位、人员分步到位、逐步完成改革目标”的基本思路,2012610日至30日,龙岩市所辖7县(市、区)分别组建成立了交通综合行政执法大队,为副科级参公事业单位,隶属各县(市、区)交通运输局管理,主要职责为:承担本行政辖区的公路、水路运输(含城市公交、出租汽车、汽车租赁)行政监督处罚、打击非法营运和与之对应的运输市场秩序、安全生产等监管职责,承担本行政辖区的公路路政监督处罚、公路保畅通、治理超限运输和与之对应的安全监管等职责。支队对7个大队实行业务指导和监督。



  截至2012年年底,龙岩全市1个支队和支队所辖8个超限运输检测站以及7个交通执法大队基本组建完成,并全面开展交通综合行政执法业务,标志着交通综合行政执法工作进入新阶段。



  从5年来的试点实践情况看,将原本分散在多个机构的监督、检查、强制和处罚行政职能交由一家来承担,解决了原来交通一个系统多家管理、多头执法、重复执法、许可与处罚不分的问题,提高了交通执法专业化、规范化水平;将行政许可与监督处罚分开,形成了许可与执法部门之间互相配合、互相监督、互相促进的良性工作局面,有效防止了行政不作为、乱作为现象;建立精简、统一的综合执法机构,有效整合了执法资源、提高了执法效能、提升了执法形象。



  改革至今,全市7个基层交通执法大队、8个超限运输检测站全部通过福建省交通综合行政执法总队规范化建设达标考核,规范化率达100%,在全省交通执法系统率先实现规范化达标全覆盖目标;支队2015年度和2016年度连续2次获得福建省交通综合行政执法总队“规范化管理优秀单位”荣誉称号;此外,还先后获得福建省交通运输厅“交通运输评议考核行政执法类第一名”、交通运输部“优秀基层执法站所单位”及福建省委“全省先进基层党组织”等荣誉。试行交通综合行政执法改革以来,相关工作成效也得到前来参观考察的广东、广西、山西、湖南、上海等省(区、市)兄弟同行的认可。



待解难题:身份未定,经费难保



  支队在实践交通综合行政执法改革的路上虽取得一定成绩,但受制于现行交通综合行政执法体制、机制性障碍,一些困难和问题亟待各方协调解决,希望有关部门和决策机构能够高度重视。



  机构性质、人员身份不明确。根据福建省相关部门文件精神以及龙岩市政府及相关部门的文件和批复精神,组建的龙岩市交通综合行政执法支队为副处级参照公务员管理的独立法人事业单位。《福建省交通综合行政执法改革方案》中明确,各交通综合行政执法机构成立后,应按照事业单位参照公务员法有关规定,做好参照公务员法事业单位管理的报批和人员登记工作。但受全省参公职数等多因素影响,历经5年多时间,交通执法机构单位性质和人员参公身份一直未获相关部门批准登记。这一方面影响到执法权威和效果;另一方面也使交通执法人员对自身执法资格、执法主体身份合法性产生疑惑和顾虑,进而影响队伍的稳定和执法效能。



  执法执勤车辆未纳入编配。按照中央有关规定,执法执勤用车的部门范围为12个,即公安、检察院、法院、司法、纪委(监察)、工商、地税、食品药品监督、交通(海事)、农业、林业、畜牧,不得突破。交通综合行政执法机构执法执勤车辆未纳入编配,导致交通综合行政执法机构无法购置执法执勤用车,目前只能采用租赁形式解决部分执法机构执法用车。交通执法机构因没有车辆编制,财政部门无法就此下达相关车辆使用经费预算。



  基层执法人员老化缺编严重。各交通执法机构现有50岁以上正式在编执法人员占人员总数的47%以上,远不能满足“横到边、纵到底、全覆盖、无缝隙”执法工作需要。特别是在当前严峻的公路超限治理工作形势下,部分超限运输检测站编制内人员无法也无力承担繁重的治超工作任务。



  执法经费严重不足。交通综合行政执法机构成立以来,一直受到执法经费不足困扰,经费保障与所承担的6大繁重监管任务极不相符,特别是自2016921日新一轮联合治超工作以来,更是出现了“治超成效显、经费难为继”的尴尬局面。支队领导在向各方报告、请示,协调无果的艰难境地下,为避免经费缺口进一步加大,经支队党委研究并经龙岩市交通运输局同意,自201711日起,决定辞退支队机关和各超限运输检测站劳务派遣人员46人、食堂及门卫等临时用工17人。



  经费缺口问题已成为自改革以来遭遇到的最大困难。那么,是什么原因造成了这种局面?



  划转经费基数问题。2011年,省里的改革方案明确了设区市、县(市、区)的交通综合行政执法机构经费为财政核拨,来源为成品油价格和税费改革返还资金及地方财政安排的其他资金。到实际执行时,除省财政厅、交通运输厅按照2011年在岗实有人数及工资标准确定人员经费划转基数1100万元外,5年来一直未予追加。加上专项业务经费基数改革后未根据各地综合执法成本另行研究核定,也成为成因之一。



  人员编制经费不足问题。支队及所属8个超限运输检测站人员编制配备不足(按有关文件规定,每个站不少于28人,8个站共计需治超人员224人)。改革时,从公路部门移交支队正式在编人员157人,其中,支队本部42人、8个超限运输检测站1l5人,另有劳务派遣人员20人。至2016年年底,正式在编人员l67人,其中,支队本部52人,8个超限运输检测站115人,另有劳务派遣人员50人。除在编人员经费列入财政预算外,劳务派遣人员及其他临时用工人员经费均需要通过财政罚没返还列支。



  正常增人增资及政策性奖励追加问题。2014年,新招9名事业编制大学生,再加上地方政府出台的各项奖励和福利政策,工资、附加费费用缺口以及政策奖励性项目缺口较多。此外,还有划转经费项目缺项问题、各超限运输检测站特殊运行费用支出等,据统计测算,支队年均缺执法经费数百万元。



如何避免“改革夹生饭”:上下同心,抓实责任



  实现改革目标不可能一蹴而就、一劳永逸,针对交通综合行政执法改革所面临的各种矛盾和难题,如何解决问题并进一步巩固改革成果?



  一是进一步加强交通综合行政执法改革顶层设计。交通综合行政执法改革工作牵一发而动全身,涉及系统多个部门的责、权、利的重新分配调整,情况复杂,任务艰巨,诉求不一。面对错综复杂的深水区改革新形势,如果不能从顶层设计的角度对改革所面临的诸如机构设立、人员编制、经费保障、场所建设、执法装备等方面可能遭遇的各种矛盾、困难进行全局性、前瞻性的探索指导和解决,就有可能催生“改革夹生饭”的新情况,进而引发权责失衡、推诿扯皮、运行无序等一系新问题,以致背离改革初衷。



  二是进一步凝聚改革共识,层层抓实责任落实。推进交通综合行政执法改革是全面深化改革、推进法治政府部门建设的必然要求,也是强化监管服务、转变政府职能的重要途径,各级、各有关部门应进一步凝聚改革共识,加强统筹协调和工作指导,着力强化协调协作机制,厘清部门间的职责边界,一级抓一级,逐级抓落实,确保改革稳步实施、落地生根。



  三是全面落实财政保障执法经费制度和“罚缴分离、收支两条线”管理制度。一要量化执法经费。将执法经费安排与执法工作量挂钩,避免因经费不足造成执法工作不到位的现象。二要完善执法经费保障机制。基层执法站所的建设经费、工作经费、人员经费等统一纳入财政预算,杜绝执法经费、福利待遇与罚没收入挂钩现象,避免因执法经费不足陷入“罚款养人”“养人罚款”的恶性循环怪圈。



四是创新机构编制管理和队伍建设的有效机制。交通综合行政执法工作点多、线长、面广,工作压力和工作强度大,执法人员又经常在法定工作时间外执法执勤,有的岗位须24小时值班值守。交通综合执法部门与公安交巡警工作环境、强度负荷、性质基本一致,但待遇却相差甚远。因此,建议参照公安交通管理部门的制度和做法,依法对一线交通行政执法人员发放法定工作时间外的工作津贴,以充分调动大家的工作积极性。

刊发于2017223日《中国交通报》3

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