国家高新区探索“一区多园”模式 破解原有发展空间和产业协同问题

中关村一区十六园、青岛高新区一区多园、长沙高新区一区四园……随着国家高新区产业规模的扩张和管理权限的提升，中关村等发展较快的国家高新区率先探索“一区多园”发展模式，进而带动越来越多的国家高新区走上“一区多园”发展道路。

“‘一区多园’是一种有益的探索和创新。”中国科学院科技战略咨询研究院中国高新区研究中心主任刘会武表示，从实际效果看，“一区多园”发展模式，对解决国家高新区规模化发展具有重要意义。“各个分园区可以享受到国家高新区财政、人才、税收、产业、金融等各项优惠政策；国家高新区也借此壮大了自身综合实力，一方面解决了发展空间问题，另一方面在区域产业协同发展中可实现互补共赢。”

“多”出发展空间

据了解，自20世纪90年代以来, 一些发展较快的国家高新区为进一步推进产业规模扩张，在现有范围内优化产业空间布局，相继开展了“一区多园”发展模式探索。如1991年，中关村建立丰台、昌平两个科技园区，以弥补海淀区建成空间不足的问题。到目前为止，中关村已发展成“一区十六园”。

进入新时期，越来越多的国家高新区开启新一轮“一区多园”模式探索。宁波市政府自2013年开始实施高新区“一区多园”战略，在全市重点区、县（市）、功能区遴选符合条件的产业园设立高新区分园，目前已形成“一区十园”的发展格局。比如，宁波高新区设立1亿元“一区多园”发展专项资金；建立“一区多园”准入退出机制，实施动态管理等。

2019年，珠海高新区开启一轮“一区多园”管理体制改革创新，加强管委会对分园的统筹协调能力。比如，在市级层面成立珠海市高新区高质量发展工作领导小组，统筹负责高新区“一区多园”重要事项，并在考核监督、资金支持、政策扶持等方面加强对“一区多园”的统筹管理。

2021年3月，郑州市政府办公厅出台的《郑州高新技术产业开发区“一区多园”管理办法（试行）》提出，“一区多园”（“一区”是指郑州高新区，“多园”是指各开发区、区县/市的专业科技园区或产业集聚区）发展模式，采取“全市统筹、择优遴选、动态管理、定期申报”的方式，将符合条件的省级高新区、郑洛新国家自主创新示范区郑州片区辐射区、辐射点及其他产业科技园区、产业集聚区纳入“一区多园”范围。

郑州高新区创新发展局负责人王德敏表示，郑州高新区将向各分园开放科技创新、项目孵化、科技金融、产业生态等各类创新平台。此外，高新区招商引资项目信息也将与各分园共享。

刘会武表示，“一区多园”模式能够有效破解发展空间瓶颈，更好地复制管理模式、发挥品牌优势，实现产业统筹布局、创新资源整合协同配置。但也增加了国家高新区管委会管理和协调的难度。尤其是在各分园区隶属于不同行政区的情况下，各个园区之间如何实现“1+1>2”，高新区核心区与各园区之间如何统筹管理，分园区和分园区之间如何协调发展，如何解决各个分园区产业差异化定位、产业链联动、创新资源分配、信息服务共享、工作绩效考评等问题，以达到既实现区域范围内经济发展的良性竞争又能保证管理效率的目标，在实践中仍需不断探索。

探索出不同管理路径

同为“一区多园”，各个国家高新区在实践中走出了不同的发展路径。

刘会武认为，按照高新区是否有对分园区管理的充分授权，以及分园区管理机构是否应属于高新区管委会下属或者直属机构等问题，可大致归纳为实质管理和松散管理两类模式，在具体权限上又有很多细节的区别。

一般来说，松散管理模式具备不改变管辖和隶属关系、实施难度小、能够保障各个分园区的原有利益不变、便于用足用好国家高新区品牌等特点，是当前多数国家高新区采取的模式。“松散管理模式缺点是管委会管理权限小，协调困难，容易导致资源分散。”刘会武表示。

实质管理指由国家高新区对主园区、分园区实行统一领导、统一管理，实现同等管理权限全覆盖至分园区，适用于各个分园区都在同一行政区域内且区位邻近，或者各个园区专业性较强且之间功能互补的情况。

“对于‘一区多园’模式的探索，也是对国家高新区自身管理体制的探索，是对体制机制改革的不断深化。”刘会武表示，应把“一区多园”作为高新区发挥引领和辐射带动作用的关键，借此推广高新区创新驱动发展路径和经验，更有效地促进创新资源和新兴产业的集聚发展。

寻求协同创新发展

部分国家高新区在推进“一区多园”实践中存在一些问题，对国家高新区整体发展质量造成影响。

“比如，空间选择不优。部分国家高新区盲目纳入一些发展水平低、创新能力差的区域形成‘一区多园’，同时对纳入进来的分园缺乏统筹能力，拉低了高新区平均发展质量。”长城战略咨询合伙人、新治理研究中心总监石妍妍表示。

同时，不同主体间权责利不明确。石妍妍说，“一区多园”涉及到国家高新区管委会和分园管理机构之间、市级政府与区（县）级政府之间等多个主体，如未理顺权责利关系，容易存在职能交叉、协调不畅、效率偏低等问题和隐患。还有就是，统筹发展不力。一些高新区管委会对分园没有实质性管理权限，且缺乏有效统筹手段，分园很难形成“一盘棋”发展格局。

如何让国家高新区“一区多园”发展模式发挥更大的作用？

“最核心的是，要推进‘一区多园’管理体制机制创新，既要尊重历史基础，也要注重能够有效承载未来使命，真正形成‘一区多园’发展合力。”石妍妍表示。

“要规划先行，统一对各个分园区进行产业规划和创新规划，统筹各个园区中长期发展。”刘会武表示，要理顺体制，从省委、市委自上而下地明确各个园区的权责范围和从属关系，建立协调的利益分成和工作机制；要规范考核，加强管委会对各个分园区的指导和考核，制定与发展目标相结合的考核办法；要实施统一的产业促进政策和科技扶持政策，利用互联网技术实现区内创新资源和科技服务共享，促使各个园区间的产业链和创新链紧密联系。

“要创新形式，打破土地空间的藩篱，探索诸如飞地经济、伙伴园区等新型‘一区多园’发展模式，实现更大范围内的协同创新发展。”刘会武表示。

责任编辑：牛淋淋