行政行为被判决确认违法后，再提赔偿之诉如何处理

【案情】

2018年10月24日，杨某与A公司签订土地租赁合同，约定杨某承租该村土地约44.55亩，用途为再生资源利用，租赁期为1年。后杨某在未取得乡村建设规划许可证的情况下在该地块建设两栋厂房及办公用房（以下简称涉案房屋）。规划和国土资源管理部门作出《关于督促镇政府违法用地整改的函》，要求B镇政府予以整改。2018年12月3日，涉案房屋被B 镇政府强制拆除。杨某于2019年6月17日提起行政诉讼，请求确认B镇政府的强制拆除行为违法。2019年11月7日，生效判决确认B镇政府强制拆除行为违法。2020年8月17日，杨某提起民事诉讼，请求判令双方签订的土地租赁合同无效，判令A公司赔偿建厂房等投资款1000余万元。生效民事判决认定双方对合同无效均存在过错，各承担50%的责任，A公司赔偿杨某经济损失450万元。2021年9月29日，杨某向B镇政府提交国家赔偿申请书，2021年11月18日，B镇政府作出不予赔偿的决定，2022年2月17日，杨某向法院提起赔偿诉讼，要求B镇政府赔偿建筑材料等损失共计300余万元。

【分歧】

第一种观点认为：在生效判决确认强制拆除行为违法后，杨某选择通过民事诉讼途径对其经济损失进行救济，法院已对杨某的经济损失赔偿一事予以处理，故杨某再次主张经济赔偿属于重复起诉，应予裁定驳回。

第二种观点认为：法院已经确认强制拆除行为违法，后续提起的赔偿诉讼可以视为提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的情形予以处理，应当适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定的一年起诉期限，确认拆除行为违法的判决生效于2019年11月7日，杨某于2022年2月17日提起赔偿诉讼，已超过一年的起诉期限，应予裁定驳回。

第三种观点认为：本案应当进入实体审理。

【评析】

笔者同意第三种观点。理由如下：

1.杨某的起诉属于单独提起赔偿诉讼的情形，没有超过法定的起诉期限。《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或提起行政诉讼时一并提出。根据该条规定，赔偿请求人提起行政赔偿请求的途径有两种：一是赔偿请求人单独提出赔偿请求，此时应当先向赔偿义务机关提出；二是赔偿请求人可以在对行政行为提出行政复议或行政诉讼的过程中，附带提出赔偿请求即通常说的“一并提起赔偿诉讼”的情形。如果法院确认行政行为违法后，赔偿请求人未经赔偿义务机关先行处理直接提起赔偿诉讼，此时如何处理。实践中，有的法院以当事人的起诉不满足《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（法发〔1997〕10号）第二十一条第五项规定的“赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理”为由，裁定驳回起诉。实际上，2017年9月4日全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会《对国家赔偿法第九条第二款理解与适用法律问题的意见》（法工办法〔2017〕224号）及《最高人民法院行政法官专业会议纪要（一）（行政赔偿领域）》均认为此种情形“可以视为一并提起赔偿诉讼”，赔偿请求人无须经赔偿义务机关先行处理程序。主要理由如下：在此种情形下，如果要求赔偿请求人再向赔偿义务机关提出赔偿请求方可提起行政赔偿诉讼，实际上取消了赔偿请求人在行政赔偿程序上的选择权，增加了赔偿程序的复杂性，不利于畅通赔偿渠道，也不符合制定和修改国家赔偿法的立法目的。因此，在生效判决已经确认行政行为违法的情况下，不再要求当事人必须先向赔偿义务机关提出先行处理，可以直接向法院提起赔偿诉讼，属于“可以视为一并提起赔偿诉讼”的情形。新的《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（法释〔2022〕10号）完善吸收了这一观点，不再区分行政事实行为和行政法律行为，进一步明确一并及单独提起行政赔偿诉讼的程序问题，畅通行政赔偿诉讼程序，实现对当事人诉讼权利的充分保障。

本案中，强制拆除行为发生在2018年12月，确认强制拆除违法的判决于2019年11月7日发生法律效力，杨某于2021年9月29日向B镇政府提交了国家赔偿申请书，并未超过两年内请求赔偿的时效。在B镇政府2021年11月18日作出不予行政赔偿决定后，杨某于2022年2月17日向一审法院提起赔偿诉讼，符合《中华人民共和国国家赔偿法》第十四条第二款规定的“赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼”的条件，属于单独提起赔偿诉讼的情形，应当予以受理。

2.本案不属于重复起诉，应当进入实体审理。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条规定，当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。从该条规定可以看出，要求后诉和前诉要同时具备“当事人、诉讼标的、诉讼请求”三方面的同一性，才能认定后诉属于重复起诉。

本案中，生效民事判决书认定，双方对合同无效各承担50%的责任，鉴于涉案土地的地上物建设未经审批且被拆除，根据双方过错比例，酌情确定A公司赔偿杨某经济损失450万元。从上述认定可以看出，民事判决解决的是杨某与A公司因土地租赁合同无效导致的责任承担问题，而行政赔偿解决的是因行政机关违法行政导致的赔偿问题，二者在“当事人、诉讼标的、诉讼请求”方面均不具备同一性，明显不属于重复起诉的情形。行政赔偿的起诉权并不当然因赔偿请求人获得民事救济而丧失，是否应予赔偿及赔偿数额均需要进入实体审理后才能作出判断，故本案应当进入实体审理。

（作者单位：北京市高级人民法院）

责任编辑：甘霖