重大灾情呼唤版权公共利益强制许可
岁末年初，一场突如其来的疫情不仅把过年的喜庆气氛冲抵殆尽，让万千患者家庭提心吊胆甚至阴阳两隔，而且把亿万身体康健的人封闭在一个个狭小的空间里。一段时间以来，各界向湖北捐赠内容版权的行动，在给疫区人民送去阵阵暖意的同时，也赢得了社会各界的广泛赞许。
版权供需矛盾在重大灾情面前迅速凸显
随着疫情的快速蔓延，全国越来越多的省份、地区开始遭受新冠病毒侵害。在此情况下，越来越多宅在家中的民众就十分渴望能够享用更多更好的精神文化产品。然而，由于正值假期，很多地区、单位、社区采取了封闭式的防控隔离措施，不少权利人无法取得联系，又或者，虽然费尽周折联系上，但仍然无法满足非常时期的文化传播需求。
于是乎，尽管时下的传播能力、传播手段已非常发达，但是很多守法传播机构囿于“先授权，后使用”的版权规则，在传播内容的选择上时常迷茫、纠结，很多优秀的精神文化产品因此难以及时、充分地传播给有大把时间、有浓厚兴趣乃至有迫切需求的用户。版权方面的供需矛盾在重大灾情面前迅速凸显。
如何解决这一矛盾？在重大灾情处置过程中及时满足灾区广大人民群众以及众多救援人员的精神文化需要，较好避免、有效化解（至少是缓解）他们可能或正在遭遇的知识匮乏、思想困惑、精神疲惫、心灵创伤？甚或再进一步，如何更好地激发、鼓舞他们更加积极、有效地抗灾、救灾、赈灾、自救？笔者认为，答案就在版权公共利益强制许可。
版权公共利益强制许可或能助力
公共利益强制许可，又称国家利益强制许可，是有关机关（一般为政府主管部门）在紧急状态、特殊情形下基于公共利益考量而采取的一种强制许可措施。这种强制许可不以使用者申请为前提，若权利人联系不上或者使用者无法与之达成授权使用协议，无需经过发出作品使用意向通知、缴存财务报表或者司法审理等其他繁杂的手续，可以较好满足紧急状态下公共利益/国家利益的维护需要。就知识产权领域而言，这种强制许可既在一定程度上打破了私权垄断的壁垒——无需事先获取权利人许可，同时又适当兼顾了权利人的利益——仍然要向其支付费用，在重大灾情面前，堪称最理想的制度设计。
我国《专利法》即有相关制度安排。2000年修订的《专利法》以及2008年修订的现行《专利法》均明确规定：“在国家出现紧急状态或者非常情况时，或者为了公共利益的目的，国务院专利行政部门可以给予实施发明专利或者实用新型专利的强制许可。”遗憾的是，我国《著作权法》以及相关法律法规并没有规定版权公共利益强制许可——不仅如此，连其他强制许可也未作规定。
为何专利（发明专利、实用新型专利）有公共利益强制许可而版权不能？事实上，在国家日益强盛、社会生活日益富足的情况下，人们更多关注精神和心理层面的健康。而在很多时候，书籍、音乐、电影等精神文化产品在科学指导、思想保证、精神慰藉、情绪管控等诸方面的作用远非一般发明所能比拟。以今年的战“疫”为例，毋庸置疑，抗毒疫苗的研发十分关键，疫情防控相关技术方案至关重要，但卫生健康知识普及、社会情绪安抚、民众心理疏导、典型示范宣传等与版权密切相关的各项工作显然也不可怠慢。
笔者认为，当前情况下，在我国实施版权公共利益强制许可，让更多、更好的优秀作品及时、充分地惠及深受疫情影响的广大人民群众已经势在必行。事实上，越来越多有担当的企业、个人，已经自发、主动地放弃单位、个人的版权财产权，通过紧急出版并免费发放相关书籍、免费开放电子阅读权限等诸多方式，积极投身于如火如荼的疫情防控阻击战中。
具体设计、推进若干建议
党的十九届四中全会在总结我国国家制度和治理体系诸多优势的基础上，强调要“坚持改革创新”“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”。笔者认为，以当前疫情防控工作为契机，针对重大灾情处置工作的普遍需要，创设公共利益强制许可这样一项重要制度是党和国家尤其是版权战线的责任所在、情感所系，在我国也有守望相助、扶危济困的优良社会传统和现实基础。
具体该如何设计、推进呢？笔者建议，逐步推动版权公共利益强制许可制度进入我国版权法律体系。版权行政行为以相关法律授权为基础。在本次《著作权法》修订中，宜参考《专利法》规定，确立版权公共利益强制许可制度。权宜之计，可参考1994年《关于惩治侵犯著作权的犯罪的决定》，由全国人大常委会紧急出台专项决定，授权国家版权行政管理部门对相关作品采取强制许可措施。
关于强制许可的作品范围，笔者建议遵循强制许可的普遍规则，只针对已发表（含已经出版、首映、首播、首演等）的作品。一般为已过热销期、热播期、热映期的作品，时间节点可考虑设定为首次发表之日起3年或5年以上；特殊内容作品，如目前情势下的疫情防控指导用书，时间节点不作限制。
关于强制许可的地域范围，笔者建议仅限于依法采取一级应急响应的省份、地区，尤其是采取封闭、隔离措施的地区和单位。在此范围内，所有的单位和个人，基于抗灾救灾工作需要和相关公益目的，在保证不得用于商业范畴的情况下，均可自由、免费地使用相关作品。考虑到数字、网络条件下媒介传播的地域范围难以限定，亦应允许不在一级应急响应区域的公益性传播机构自由、免费使用相关作品。
关于强制许可的时间范围，笔者建议，起始时间需在重大灾情发生之后，截止时间建议持续到有关机关依法宣布相关紧急状态结束之日或相关紧急措施解除之日。
关于强制许可的付酬标准以及相关经费的承担与拨付，笔者建议由国家版权行政管理部门参照法定许可付酬标准，在宣布采取强制许可措施时一并公布强制许可付酬标准；费用由财政经费承担，具体可由国家财政与地方财政按一定比例分担，于重大灾情结束后一定时期（如一年）内拨付至相应版权集体管理机构或相关行业组织，然后由其在一定时期（如一年）内，通过集中开会、逐一联系、公告领取等方式，陆续分发给相应作品的权利人。
鉴于目前在版权公共利益强制许可方面鲜有国际先例，我国相关立法初步可暂时局限于国内国有企事业单位和公职人员尤其党员领导干部的作品，后续适时扩大到国内所有公民、法人、其他组织的作品，并通过双边、多边谈判，逐步拓展至其他国家、地区权利人的作品。
总之，版权公共利益强制许可作为一种权利限制手段，对权利人有影响但总体有限，对维护公共利益/国家利益却至关重要。在重大灾情面前，请私权作适度让位，对其作适当限制，与《著作权法》关于版权行使不得损害公共利益的规定，与《宪法》关于公民权利行使不得损害国家/社会/集体利益的规定是一脉相承的。研究出台重大灾情背景下的版权公共利益强制许可制度，既有利于紧急状态、特殊情况下优秀精神文化产品的传播，也有利于深受灾情影响的广大人民群众精神文化需求的满足。（作者张凤杰，系中国新闻出版研究院工程研发中心常务副主任，“学习强国”学习平台版权组组长）