从“数字税”到“反垄断” 全球数字经济竞争和监管博弈加剧

世界正经历百年未有之大变局，去年新冠肺炎疫情全球的大流行更是成为变局加速演化的“催化剂”。疫情下，保护主义、单边主义上升，全球经济低迷，全球产业链供应链因非经济因素而面临冲击，国际经济、科技、 文化、安全、政治等格局都在发生深刻调整。而在这之中，数字经济却展现出顽强的韧性。疫情全球大流行期间，远程医疗、在线教育、共享平台、协同办公、跨境电商等服务广泛应用，对促进各国经济稳定、推动国际抗疫合作发挥了重要作用。事实上，发展数字经济已经成为各国推动经济复苏的重要举措，成为世界经济增长的新抓手。

今年初，美国信息技术和创新基金会发布了《美国全球数字经济大战略》报告，其中明确提到了促进数字经济发展的相关内容。欧盟也积极参与全球数字经济竞争，陆续发布了《欧洲数据战略》和《欧洲人工智能白皮书》等多份文件，表示欧盟的目标是确保欧洲成为数字化和人工智能方面的全球领导者。而我国在去年底召开的中央经济工作会议也指出，要大力发展数字经济。推动制造业升级和新兴产业发展，发展工业互联网，推进智能制造，全面推进“互联网+”。可以说，数字经济发展已成为全球范围内炙手可热的重要议题。

历史的浪潮奔流不息，新一代信息技术创新应用正引领新一轮科技革命和产业变革。但在这场调整变革中，不止有鲜花与掌声，也存在风暴和荆棘。随着数字产业的快速发展，如何建立适应新时代的新制度，如何平衡数字经济发展和科技巨头逐渐走向垄断带来的潜在风险，也成为各国政策制定者面临的共同课题。

先行者与追赶者 美国持续领跑数字经济领域

数字经济，俨然已经成为全球经济讨论中最热门的话题之一。国务院发展研究中心信息中心研究员李广乾在接受《金融时报》记者采访时表示，数字经济就是新一代信息技术作用下的信息化的又一个具象化的称谓和表述而已。从这个意义上讲，数字经济的实质其实就是轻装信息化，“云、网、端、台”即是数字经济的基础设施。“云”是指云数据中心，指基于云计算、大数据技术所建设的基础设施；“网”是指物联网，不仅指互联网，也包括以感应技术所出现的狭义的物联网，物联网将物体的管理纳入网络化管理中，使得人与整个世界都融入一个统一的平台；“端”是指用户所采用的电脑、移动终端、可穿戴设备、传感器乃至于以嵌入式软件形式存在的各种应用功能。而“平台”要复杂一些，不仅包括一些基于核心技术和标准而形成的技术开发和运行体系，也包括经过充分的市场竞争而形成的行业性业务协作机制。

除了丰富的内涵，数字经济的发展历史也十分悠久。1943年，英国发明了第一台可编程的电子计算机——巨人计算机；同年，美国为完成火炮弹道运算，开始研制可编程的通用计算机ENIAC。3年后，该机器在宾夕法尼亚大学宣布诞生。而随着信息技术的发展，作为一种创新经济，数字经济在20世纪90年代初便被提出，美国商务部就曾经在1998年发布《浮现中的数字经济》的系列报告。由于20世纪欧美发达国家独占科技研发鳌头，也使之成了数字经济的先行者。

从克林顿政府开始，美国政府便大力支持和鼓励美国数字经济发展，在1990年发布的“国家信息基础设施行动计划”，支持发展信息产业，推动互联网普及，为美国数字经济发展奠定了基础。随后，雅虎（Yahoo）等一大批互联网公司诞生并飞速成长，开启了互联网经济的繁荣，成功拉动美国经济增长，造就了之后十年的经济繁荣。迈入21世纪后，数字经济发展出现了新的趋势，以中国为代表的亚洲国家逐步崛起。联合国贸发会议（UNCTAD）认为，中国和美国共同引领着未来数字经济的发展方向。根据中国信通院数据，我国数字经济规模连续多年位居世界第二位。值得注意的是，虽然和美国一样拥有技术上的先发优势，但欧盟却在数字经济领域建树寥寥。在第一波数字创新浪潮中，尤其是在社交媒体、在线购物和智能手机等消费市场领域，欧盟落后于美国和亚洲一些国家。根据世界银行提供的数据，2019年，欧盟经济总量约占世界经济总量的15.77%。然而，欧洲数字企业占全球数字企业总市值不到4%。2018年，在全球人工智能初创企业前100名中，只有4家来自欧洲。

与此同时，随着大数据时代的到来，近年来数字经济的竞争焦点也从平台竞争转化至对关键技术的竞争以及数据掌控能力的竞争。李广乾表示，其中涉及数字经济的关键技术主要包括两大部分，一是高端芯片技术，尤其是芯片制造；二是操作系统，包括电子设计自动化（EDA）等工业控制系统。

虽然我国数字经济近年来发展迅速，但仍存在有待补齐的短板。例如，与美国消费互联网和产业互联网同步发展的情况相比，目前我国消费互联网一枝独秀，产业互联网则刚刚起步。我国亟待探索出适合我国“两化融合”发展实际的工业互联网平台发展模式。

野蛮生长与监管浪潮 政府与科技巨头间的博弈

“Too big，to fail”——大到不能倒，这一描述金融危机中大型银行企业的句子，放在如今快速崛起的科技巨头上，同样适用。近年来，随着数字技术的蓬勃发展，互联网巨头快速崛起，全球数字经济也进入野蛮生长阶段。近年来，包括脸书、苹果、亚马逊、微软、谷歌在内的美国五大科技巨头“FAAMG”在搜索引擎、电商、社交媒体等领域逐渐建立起主导地位。

其中，谷歌统治了美国搜索引擎市场，份额超过90%；脸书则主导着社交网络，覆盖了美国60%的社交媒体访问量；亚马逊占到美国电商销售额的一半。巨大的体量也使得这几家公司成为当今美股市值最高的企业。甚至在去年的新冠肺炎疫情期间，不同于实体经济的普遍受挫，科技巨头们逆势上涨，股价在一年内上涨逾50%。目前，“FAAMG”总市值已超过8万亿美元，占到标准普尔500指数成分股总市值的25%。

然而，在带来大规模经济效益的同时，互联网平台公司无序扩张引发的风险和隐患也不容忽视。与传统行业不同的是，互联网平台公司天然具备“赢者通吃”的属性，可通过网络效应在短时间内迅速发展壮大。因此这些企业的发展壮大，正逐步走向垄断。美股市值已经表明，科技行业的大部分利润都来自最头部的大型企业。不仅如此，相比传统跨国公司，大型科技公司更容易在海外市场形成垄断，打击本土企业的竞争力。如英国竞争和市场管理局（CMA）调查显示，英国的在线广告市场已由谷歌和脸书两家美国公司垄断，其在2019年从英国合计获得112亿英镑的收入，占英广告市场总收入(140亿英镑)的80%。

强者愈强，一旦形成寡头垄断，会通过设置行业壁垒、交叉补贴、捆绑销售等不正当竞争方式打击潜在竞争对手，阻止新企业进入相关市场。国际清算银行(BIS)指出，大型互联网平台公司以极低的成本收集大量数据后，形成“数据垄断”，利用这种优势建立壁垒、阻挠创新、损害消费者利益。例如根据用户的数据分析结果进行歧视性定价，以榨取消费者剩余为代价提高自身利润，对消费者权益造成较大侵害。我国部分互联网平台公司利用大数据“杀熟”就是一种价格歧视。

此外，科技巨头以其拥有的海量数据来识别特定个人，若对其缺乏监管也将使得公民个人数据面临泄露的风险，并进一步威胁国家信息安全。金融稳定理事会(FSB)指出，一些大型互联网平台公司将从电商平台、搜索引擎等非金融业务获得的数据用于开展金融业务，对用户隐私构成侵犯。这种现象在新兴经济体更为严重，这是因为发达经济体对数据使用的监管更严格，但新兴经济体大多缺乏保护用户数据的相关法律法规或监管条例。此外，科技巨头垄断也对金融稳定带来负面影响。部分亚洲、拉美的大型科技公司广泛从事多种金融业务，实质上已具备混业经营的特征。然而，大型互联网平台公司往往不具备传统金融机构的风控能力，难以监测和防范不同金融业务间的交叉风险以及风险的跨业务传导，一旦风险爆发，可能对金融体系造成较大冲击。

以上种种，使得全球范围内针对科技巨头的反垄断从未停歇。美国五大高科技巨头中除去微软的另外四家——谷歌、苹果、脸书和亚马逊（GAFA）的平台业务成为反垄断调查的焦点。近年来，各国基于现行反垄断法频频对大型科技公司发起反垄断调查。2017年至2020年间，全球17个国家和地区对GAFA发起了超百起反垄断调查。其中，美国和欧盟各发起22项反垄断调查，位居全球之首。针对科技巨头的调查内容，基本涵盖了四大科技巨头的主要业务，如搜索引擎、数字广告、应用商店等，此外，也对其并购、捆绑销售等行为进行调查。为加强反垄断力度，英国于今年4月在竞争与市场管理局下新设数字市场部（DMU），专门负责大型平台公司的监管。近期，英国对谷歌、脸书在线广告业务的反垄断调查可能导致其面临全球收入10%的罚款，若按2019年业绩匡算，这两家公司将分别被罚162亿和71亿美元，均超过去4年的罚款数量总和。

除罚款外，美国、新加坡等少数经济体也采取限制并购或强制分拆等方式削弱平台公司的垄断地位。去年11月，美国司法部阻止Visa 收购金融科技公司Plaid2，理由是会妨碍支付行业竞争效率。今年2月，美国联邦贸易委员会（FTC）对脸书发起反垄断诉讼，要求其剥离Instagram和WhatsApp两项业务。4月，美国国会参议员提出法案，拟授权FTC禁止市值1000亿美元以上的数字企业收购潜在竞争对手，并阻止其在数字平台上有限推送自营产品，GAFA等美科技巨头均在此限制名单中。

打破传统与重建规则 数字税规则制定背后的不平衡

数字经济蓬勃发展，突破时间与空间界限，也为传统的全球税收体系带来挑战。一是税收征管的范围由线下加速向线上拓展，征税对象呈现出数字化、虚拟化、隐蔽化等特点，许多交易信息被隐藏，导致企业利润难以有效衡量；二是互联网企业的数字服务突破了时间和空间约束，跨区域、跨国界经营成为常态，经济活动可能同时面临多个不同的税收监管主体，可能出现跨国企业转移到税率最低的国家报税的现象。这些超大型跨国数字企业在获取高额收入的同时，纳税收入比却不足2%。英国“公平税标”组织（FTM）提供的数据显示，亚马逊、脸书、谷歌、苹果和微软等公司在2010年至2019年的10年间“积极逃避”了超过1000亿美元的全球税收。

为此，2012年，G20委托经合组织（OECD）启动税基侵蚀与利润转移（BEPS）行动计划研究。继OECD启动研究之后，各国开始合作研究有关应对数字经济对税制挑战的议题，在国际税收治理方面逐渐达成一定共识。但由于各国间数字经济发展程度不同，迟迟难以在数字税方面推出全球层面的统一规则。

李广乾在采访中表示，当前由欧盟牵头的数字税谈判迟迟难以推进，主要是受到来自美国的阻力，这也是因为各国数字经济发展不平衡、利益分配存在矛盾造成的。长期以来，美国各科技巨头利用漏洞将从英、法、德等互联网大国所赚得的利润，归入爱尔兰、卢森堡等“税收低地”国家避税，使部分欧盟成员国既付出了用户数据成本，又难以分享税收红利。与此同时，美国科技巨头几乎垄断了欧洲的电商、搜索、社交等主要数字市场，而欧洲本地数字产业存在边缘化风险，多数欧洲国家对此表示不满。因此，欧盟率先提出数字税，其征收对象主要包括谷歌、脸书、亚马逊、苹果等在内的美国科技巨头。然而由于数字服务税牵涉面过宽，涉及全球税制改革以及不同国家间利益协调，其内部始终难以统一意见。

中国人民大学重阳金融研究院助理研究员刘典在接受《金融时报》记者采访时也持类似看法。刘典表示，近年来，欧盟数字经济竞争力不足，在美欧双边经贸中处于数字逆差状态。为此，欧盟近年来推出多项法案，皆旨在破除大型数字平台在获得关键竞争数据上的垄断地位以及在此基础上形成的数字市场进入壁垒，促进第三方与大型数字平台之间的有效竞争。这将提升欧盟平台企业对数据资源的运用能力，同时也会削弱域外的超级数字企业对欧盟境内数据资源的垄断。未来，大型数字平台进入欧盟市场，将会受到《数字市场法》等法律在数据治理、技术标准、隐私保护等方面的制约。这将进一步加深美欧在数据资源掌控权中的竞争。

在全球性税制改革的浪潮中，欧美间的博弈始终存在。上月，七国集团财长就全球最低企业税率达成一项“历史性共识”，支持把全球最低企业税率设为至少15%，这项税改协议旨在为全球化的数字经济更新国家税法而铺路。然而，达成这一协议的过程可谓一波三折。在G7财长会议召开前，英国财政部曾表示拒绝支持拜登政府倡导的全球企业所得税改革，除非白宫支持其打击美国科技巨头的要求。最后协议的达成，是美国让步的结果。而对欧洲而言，此前公布的数字服务税法案中也包括了“日落条款”，即一旦国际上达成了多边税收协议能够覆盖数字服务税的内容，则自动替代其国内的数字服务税法案，也是对于美国的部分妥协。可以预见，未来欧美间的数字竞争将成为常态。

 责任编辑：焦瑞智