应急管理地方立法 优秀案例推广交流 |《江苏省工业企业安全生产风险报告规定》
童培新
法规样本——《江苏省工业企业安全生产风险报告规定》
近年来，江苏省安全风险预防体系建设工作取得了一定的成效，但也暴露出企业主体责任不落实、法律法规依据缺失等问题。这已经成为推动企业提高安全生产管理水平的主要障碍之一，急需制定规范企业安全风险管控的相关规定。《江苏省工业企业安全生产风险报告规定》就是在这样的背景下出台的。
《规定》内容及特点江苏省在认真总结近年来风险预防体系建设的工作经验基础上，学习借鉴了国际劳工组织《预防重大工业事故公约》、欧洲《赛维索法令》、美国环保署《风险管理计划》等有关安全风险辨识管控和报告的成功经验，研究起草了《规定》。
《规定》共6章38条，突出工业企业安全生产风险防控，对全省所有工业企业实行全覆盖管理。考虑到目前对“工业企业”没有明确的概念、范围划定，《规定》第二条第二款规定：“工业企业的具体行业目录由省应急管理部门会同省有关部门制定，报省人民政府批准后公布。”
《规定》细化企业安全生产风险辨识管控责任。《规定》专设“安全风险辨识管控”一章，重点规范企业的安全风险辨识管控工作，包括要求企业制定安全风险辨识管控制度，每年至少开展一次安全风险辨识，并对照较大以上安全风险目录进行重点排查和风险等级确定；要求企业建立安全风险管控清单，对辨识出的安全风险实施分级管控措施，落实管控责任，明确了事故易发多发的发包、出租、交叉作业等情况中各相关方的管控责任；建立保障性机制，要求企业开展教育培训、实施公示警示、动态管理安全风险，并建立档案台账等。
《规定》创新安全生产风险防控监督管理方式。《规定》专设了“安全风险报告”一章，对安全风险报告的方式、内容、时限、变更、责任等进行了规范，并将企业安全风险报告履行情况、安全生产技术服务机构从事技术服务活动情况纳入信用管理范围。要求建设全省统一的安全风险网上报告系统，企业通过系统将辨识出的较大以上安全风险及时报告相关部门，推动实施非现场监管，打破传统监管方式的局限，提升监管的质效和水平。同时规定企业要按时、如实报告较大以上安全风险情况，接受负有安全生产监督管理职责部门的指导和管理。
为了保障这一创新管理方式的有效落实，《规定》强化监督管理部门的指导和服务职能。针对企业在落实主体责任的过程中，普遍存在辨识管控能力不足、标准不一、缺少有效指导等问题，《规定》作了相应的制度回应：一是采用目录方式统一较大以上安全风险辨识标准。《规定》特别强调制定和调整目录应当充分听取企业意见，开展评估论证。二是建设全省统一的网上报告系统。
立法的目的和意义《规定》正式实施之后，目前已有15万家企业完成了风险报告，报告较大以上风险20多万条。从实践来看，对于加强安全生产工作的意义主要有三个方面：一是解决了安全风险“查不出来、查不过来”的问题。企业对自身存在的安全风险比较清楚，政府不知道不掌握，通过企业主动报告，可以全面排查工业企业中存在的安全风险，摸清风险底数，掌握风险现状。二是促进企业由他律向自律转变，全面落实主体责任。
以地方规章的形式推动企业全面辨识风险、管控风险、报告风险，建立全员参与、全过程管控的风险防控体系，是落实企业主体责任的重要内容，也是管控风险、压降事故的最有效途径。三是为企业减负，精准执法。掌握风险底数，聚焦风险高、管控差的事项，实施分类分级精准执法，避免一般化、简单化、“大呼隆”等粗放式检查扰乱企业生产经营，以防大风险、除大隐患、控大事故的执法实效，优化营商环境，更好地服务企业发展。
（作者单位：江苏省应急管理厅）
专家点评——
从三个层面看《规定》出台
■张海波
笔者从宏观、中观、微观三个层面对《规定》进行评议。
在宏观层面上，当前我们对安全生产的理解已经由原来的企业管理问题转变成国家安全问题。因此，如何定义安全、由谁负责安全、怎样实现安全等基本问题都发生了根本性转变，而在转变的过程中，最为重要的就是政府的职责和角色靠前。《规定》的出台明晰了主体责任，并在实践中收到较好的效果。
在中观层面上，《规定》中要求企业由他律向自律转变采取的是一种较为温和的方式，目的在于积极寻求安全监管与企业发展之间的平衡点。
在微观层面上，《规定》发挥实际效果取决于企业有能力执行相关规定。在当今时代下，企业需要承担公共安全义务，而这种义务会增加传统企业自身的负担。因此，政府有必要对企业予以帮助，共同执行相关规定。（作者单位：南京大学）
给予企业充足灵活性
■赵鹏
《规定》作为地方政府规章，它从非常具体化的领域切入，是一种较好的立法模式。因为国家层面的立法往往规定较为宏观的框架秩序，无法顾及不同行业不同地区的差异化。而地方层面则可以有一定空间在框架之内进行具体的细化工作。《规定》引入了新兴的管制理念。
从《规定》的基本规范结构来看，一方面要求监管部门提供相应的目录，另一方面要求企业自行建立工作程序以识别管控风险和报告风险。从理论上看，这种模式称之为回应性规则。在政府设立详尽的行业标准基础上，要求企业自行建立规则体系。如此，政府只要通过审查企业的规则体系是否得到切实运行即可，为企业完成监管目标提供了充足的灵活性。
如何使《规定》更好地落实？
除监督检查外，政府也有必要给予遵守规范的企业合理的抗辩权。
随着安全生产领域刑事追责力度的加大，政府更应当审慎对待追责工作，不能对企业进行无限追责。如果事故发生后，企业能够证明其制定了管制标准与合规的控制体系，就应当对其责任予以豁免。（作者单位：中国政法大学）