“诉源治理浙江模式”系列报道④——司法建议：源于案件又超越案件的治理之策

案子已经走到法院这一步了，诉源治理还能做什么？

一段时间里，个别法院秉持“案件越多，成绩越大”“以收案数量论英雄”的片面司法政绩观，个别法官满足于消极被动地坐堂办案。

但现实却是大量矛盾纠纷涌入法院，法官不堪重负，办案质量也得不到保证。

处在纠纷化解的最后关口，究竟还能否从末端发力？

浙江做了很多尝试：

2008年，一份行政审判白皮书种下了府院良性互动的“种子”，自此，行政权与司法权开始合力预防化解行政争议；

2021年，一份基于司法大数据分析的专题报告，让“双减”政策背后潜藏的案件洪峰得以平稳过渡；

2022年，一份短短三页纸的司法建议，使“预告登记”这一晦涩难懂的专业术语印刻在了浙江房地产交易领域的一个个重要环节里……

不管是白皮书、专题报告，还是司法建议，文书的名目一直在变，但背后的逻辑却始终如一：

在扩大办案效果上能动司法，聚焦多发、高发案件，解剖麻雀，解构原因，预见风险，指导实践，延伸审判职能参与社会治理，在司法活动末端向前预防纠纷，从而使办案效果最大化。

府院良性互动背后的16份白皮书

2021年6月16日，时任浙江省委副书记、省长郑栅洁到浙江省高级人民法院走访调研，并组织召开了第十次浙江省预防和化解行政争议工作联席会议。

省长到法院召开府院联席会议，这在当时的全国是首例。

这枚府院良性互动的“种子”是何时在浙江种下？又是如何扎根的？

在2008年以前，浙江法院每年都会审理约5000件行政案件，案件结果反映出行政机关在工作作风、行政能力、执法程序等方面存在诸多问题。

“如果仅仅停留在个案审理上，行政审判促进依法行政的效用就不能充分发挥。于是我们就思考怎么样把个案集中起来，总结其中的规律，集中向政府反映。”当时，浙江高院行政审判庭的目标很明确，“我们希望有更多的行政首长出庭应诉，希望行政机关对我们的司法建议予以积极反馈，最终目的是行政争议少发生、不发生。”

于是，2008年，浙江高院向省委、省人大和省政府报送了浙江省第一份行政审判白皮书——《2002年至2007年浙江省法院行政案件司法审查报告》。这份报告对浙江全省6年来的行政案件进行了梳理和分析，提出了促进依法行政的建议，被最高人民法院发文向全国推广。

“刚开始我们也很疑虑，白皮书怎么写？写轻还是写重？点名还是不点？”当时撰写白皮书的干警记忆犹新，最后还是浙江高院院领导下定决心，“只要符合行政诉讼立法本意，能够推动法治建设，就要突破情面观念、个人利益，该具体就具体，该点名就点名！”

也就是在这一年，浙江高院与浙江省政府在全国首创“府院联席会议”制度，并逐渐建立起各层级的府院联席会议、行政复议与行政审判联席会议、行政执法与行政审判联席会议。

“一报告双互动三联席”制度，有力地搭建起了行政执法与行政审判立体式、全方位的良性互通桥梁。

从聚焦个案处理，到在此基础上的行政审判职能延伸，始于2008年的那一份白皮书给浙江带来了司法权和行政权良性互动的绝佳范本。

一晃十几年过去了。

2023年5月，浙江《2022年全省法院行政案件司法审查情况报告》发布——这已经是浙江高院连续第16年发布全省行政审判白皮书。

据浙江高院行政审判庭庭长葛宏伟介绍，此份白皮书对2022年浙江法院审理的行政案件进行了全面梳理，在充分肯定政府依法行政成绩的同时，白皮书坚持问题导向，分析了重点领域、重点地区行政机关败诉的原因，并提出了四方面意见建议：正确对待法治政府考核，推动更多力量向源头端用力；聚焦法治化营商环境建设，健全完善政府守信践诺机制；聚焦重大工程项目建设，加强行政争议源头预防化解；协同推进行政争议一体化应用改革，深化数字法治建设。

“这么多年来，我们一直坚持制发行政审判白皮书，并且不断完善内容、结构和形式。行政审判白皮书不断走向规范化、制度化。”葛宏伟说，“每年推出的白皮书后面都附加了5个行政机关败诉典型案例和5个依法行政典型案例，对于正面典型，我们专门肯定了政府做得好的地方在哪里，对于反面典型，我们也指出了行政机关存在的问题和改进的方向。正反对照，清晰明了。”

从行政审判一线这座“富矿”里挖掘出的这一批批典型案例，为白皮书注入了丰沛而鲜活的生命力。征收拆迁、信息公开、环境保护、行政不作为、经济行政、行政协议等领域的典型案例，充分发挥了“一个案例胜过一打文件”的示范引领作用，为行政机关依法行政提供参考借鉴，从而指导法治实践，指引社会生活。数据显示，2022年，浙江全省法院共发送行政审判白皮书和专项报告159份，共召开各类府院联席会议137次。

法治浙江日益风清气正，成绩单格外耀眼：

2022年，浙江行政诉讼案件发生量实现连续三年下降，一审行政案件调撤率高于全国平均值近15个百分点，行政争议实质性化解工作成效明显；全省一审行政案件负责人出庭应诉率连续7年上升，“告官不见官”“出庭不出声”现象越来越少，“一把手”在庭审中的“参与感”越来越强……

“地方党委、政府主要负责人是法治建设的重要组织者、推动者和实践者，法治政府建设对于外力支持的需求非常迫切。”用某位曾出庭应诉的地方政府部门负责人的话来说，“一份份行政审判白皮书，起到了法治‘体检报告’的作用，我们有压力，但更多的是动力。”

为大局服务、为人民司法，预防化解行政争议和助力法治政府建设，是行政审判工作面临的重要任务。在浙江高院行政审判庭法官们看来，面对这样的压力，必须要积极延伸行政审判职能。“实践证明，发布行政审判白皮书是一个高效管用的方式，司法权和行政权由‘合力’变为‘聚力’，能产生‘1+1>2’的效果，实现双赢多赢共赢。”

在如今的浙江，“自觉接受司法监督”“认真做好行政应诉”“积极配合法院审判”“引导更多法治力量向预防端发力”等体现府院联动机制的理念，正被越来越多的政府部门认同和践行。

“未卜先知”的报告让7万起纠纷止于未诉

2021年，对于教培行业而言是极不寻常的一年。

这一年的7月，随着监管趋严、“双减”政策正式落地，教培行业迎来重大变局，不少企业股价大跌，行业巨头被顶格处罚。

走到了十字路口，有人加速逃离，有人选择坚守。狂欢落幕后的众生相纷繁复杂：

“收入锐减、现金流吃紧，裁员、退租、退费、破产……千头万绪从哪儿下手？”一众教培机构承压不小。

“预缴的培训费什么时候能退？可别想卷钱跑路！”焦虑的家长忧心忡忡。

“是住家教师还是高端家政？”行业乱象也已经暗流涌动。

变局之下，浙江高院审判管理处工作人员也绷紧了神经：“我省8月份教育培训合同纠纷收案86件，相比上半年处于低位运行水平，但司法纠纷存在一定滞后性，不能忽视行业变革可能带来的法律风险。”

如何把问题想在前面、把工作做在前面，让纠纷止于未发、化于萌芽？

浙江高院想到了一个方法：充分发挥浙江“全域数字法院”优势，坚持“眼睛向内”，唤醒“沉睡数据”，以司法大数据分析，服务浙江“双减”政策风险研判。

“人民法院最不缺的就是司法大数据，这些大数据是进行诉源治理的源头活水。我们要充分发挥司法大数据的作用，把数据流全面转变为信息流、决策流，为党政决策、社会治理提供有力支撑。”时任浙江高院审判管理处处长陈增宝说。

很快，浙江高院便联合中国司法大数据研究院，对2017年以来浙江全省法院教育培训合同纠纷案件情况进行专题分析，并形成了《基于司法大数据的浙江教育培训合同纠纷专题分析报告》。

基于浙江各地教培行业发展情况和已收类案的风险排查，大数据分析研判认为，杭州地区未来可能产生7万余起教培合同纠纷；预计下阶段涉外语、早教、中小学教辅等培训机构的退课退费纠纷将大幅增长；预计因机构无法继续经营而导致合同无法履行的案件比例将进一步上升；对于可能引发的劳动争议、培训场地租赁、培训机构投资人股权转让、破产等纠纷需加强关注等。

翻开报告，字里行间充分体现了“数助决策”的优势——预测性和前瞻性。

“一旦纠纷大量涌入法院，不但会造成较大的维稳风险，也会严重影响诉源治理成效。我们现在要做的，就是根据大数据的预测方向强化司法建议的前瞻性、针对性、可操作性，进而帮助相关部门进行科学决策，靠前化解社会风险。”陈增宝说，大家都很清楚，大数据的核心价值就在于预测，而预测的本质是规避风险、指导实践、解决问题。

站在数据这个“巨人的肩膀”上，或许更能够看清楚未来的路在何方。

经过相关部门的缜密考量，2021年10月13日，浙江高院向浙江省委、浙江省人民政府报送了《浙江省高级人民法院关于呈报〈基于司法大数据的浙江教育培训合同纠纷专题分析报告〉的报告》。

该报告针对大数据分析预测的教培行业纠纷重要风险地区、风险领域、风险类型和发展态势等，逐条有针对性地提出风险预防建议，且一一明确了责任单位及可以提前采取的风险防控手段措施。

科学的问题预测，精准的司法建议，加上强有力的收发文单位，让这一份专题报告有了沉甸甸的分量，于行业大变局的纷乱混沌中理出了一条清晰明了的法治道路，在省委、省政府的重视和支持下，成功避免7万余起教培纠纷进入法院。

法官们认识到，一个个具体而真实的案件正在变成一串串编码，沿着数据线，依托着一份份专题报告，从治理的最末端走向了治理的最前端，从矛盾的过去式走向了治理的进行时。

司法建议不能再“一发了之”

最近，浙江高院审判监督第一庭的法官们对自己的工作有了更强的获得感，这源于他们发现，自己参与制定的一份司法建议正在逐渐融入公共政策，并为社会治理和行政执法提供指引。

2021年，浙江高院审判监督第一庭的法官们在办理案件中发现，法律规定的预告登记制度在浙江的落实情况不够理想，导致过户登记前房屋被一房二卖、抵押、查封引发的执行异议之诉案件数量多、审理难，不仅不利于保护购房者的合法权益，还潜藏影响社会和谐稳定的因素。

在此背景下，2021年11月29日，浙江高院向省政府办公厅发出司法建议，并同时抄送至浙江省住房和城乡建设厅、浙江省自然资源厅，致力于推动完善不动产预告登记信息共享、工作衔接，从而在源头上减少纠纷产生。

司法建议发出后没多久，法官们便惊喜地发现，不动产登记服务中心和办理房产交易手续的“浙里办”APP上新增了许多办理预告登记的提示和指引。到了今年6月，省建设厅、省市场监督管理局联合印发的2023版浙江省房屋交易合同示范文本中还明确增加了预告登记有关内容。

“我们没想到，这份司法建议得到了相关部门的充分重视，这么快就收到了预期效果。”浙江高院审监一庭副庭长刘国华说。

“其实在之前，很多司法建议并不能真正得到被建议单位的重视和采纳。”浙江高院研究室主任冯亚景坦言。

大家都明白，司法建议存在“先天不足”，它虽然是审判执行权的延伸，但其属于司法机关的参考性建议，并无法律上的强制约束力，体现的是一种柔性的治理。

同时，很多司法建议也“后天发育不良”：有的法院认为司法建议是“软指标”，可有可无；有的法院则认为，目前办案和调研任务这样重，何必自找麻烦；有的司法建议一发了之，不被采纳也只能束手无策；有的司法建议则轻描淡写、内容空洞、流于形式、难以操作。更何况，司法建议的落实要靠跨部门的协调配合。

浙江高院党组深知，即便有这样那样的问题，司法建议也不能一发了之，而要一抓到底、没完没了。

到底该如何破解“只讲数量、不讲质量，只管制发、不管落实”的难题？

在今年7月中旬召开的全国大法官研讨班上，浙江高院党组书记、院长李占国做了“久久为功抓实司法建议 锲而不舍深化诉源治理”的发言，以一系列真抓实干的探索实践回应了这个问题。

对外，既要学会向党委“借力”，又要学会与被建议单位充分沟通、彼此尊重、凝聚共识、形成合力。

李占国在会上介绍说：“我们积极推动省委依法治省委员会将司法建议落实情况纳入法治浙江建设考核内容，对回复不及时、不客观的市县和单位予以扣分。通过建立党政支持的协调联动机制，推动司法建议由‘软建议’向‘硬执行’转化。”

“大家不是为了部门利益，也不是为了个人利益，而是为了群众利益嘛。”现在，浙江法院法官也都有这样一个共识，司法建议不是给被建议单位“打板子”，而是给他们出“金点子”，要主动展现诚意、表明态度，争取被建议单位的真心理解与认同。

同时，浙江高院也注意到，很多司法建议“雨过地皮湿”，到最后甚至变成了“烂尾工程”，还在于建议本身就质量不高、分量不够、缺乏可操作性。

一场对内的自我改革和自我完善也势在必行。

据介绍，目前，浙江法院已经以“全域数字法院”建设为牵引，建立起全省三级法院贯通的司法建议数据库，实现全省司法建议的统一登记、全面记录和有序管理。

针对司法建议存在的签发效率不高、归档内容不全、线上线下脱节等问题，浙江高院推动司法建议“一件事”应用建设，在线贯通建议和被建议单位，重塑司法建议全周期在线流转机制，全方位的管理、交互、督办、评价得以便捷地在线操作。

一套内部考核激励机制也日臻完善。冯亚景介绍，湖州、台州等多地法院将司法建议的制发和采纳情况纳入员额法官绩效考核，在法官入额、评优评先时予以考虑……

前面提到的浙江高院关于推动预告登记制度全面落地的司法建议为何能够掷地有声？

“不了解情况就是隔靴搔痒。我们在提出建议前就做足沟通、调研工作，充分展现诚意，深入挖掘问题，进而统一意见、凝聚共识，避免‘自说自话’‘自弹自唱’。这样不仅能提升建议的针对性和可操作性，还可以提前消解掉一部分建议落地的部门阻力。在真正发出司法建议时，我们又向省委办公厅、省政府办公厅等更高的‘抓手’借力，从而打通建议落地的‘肠梗阻’。”刘国华深有感触，“得到回复不是终点，解决问题才是目的，解决任何一个问题都不能靠单打独斗，而要充分协同配合。”

如今，在浙江三级法院，一个共识已经形成：

办案子、化纠纷、抓后端只是治标，提建议、重规范、抓前端才是治本。在一个共建共治共享的社会治理体系中，法院和法官都要适应新角色，只有能动履职、主动作为，才能助推社会治理能力的现代化。

围绕着司法建议的“质量、效率、效果”，浙江法院久久为功的成效如何？

数据最有说服力：

2018年至2022年，浙江全省法院发布各类审判白皮书432份，其中188份转化为领导参阅件或被媒体报道，62份获党政主要领导批示，有力推动相关领域问题解决；

2021年以来，依托司法审判大数据这座“富矿”，全省法院报送各类“数助决策”专题分析报告280余份，受到各级党政主要领导批示180余次，大量纠纷止于未发、化于萌芽；

2018年至2022年，全省法院发送司法建议7282份，反馈率和采纳率从2017年以前的65%上升至81%，党政机关反馈率近100%。越来越多的司法建议开始引导公共政策在法律授予的行政自由裁量权范围内发挥作用。

从源头“疗未病”、前端“医将病”、中端“治已病”，现如今，末端“防再病”的力量正越来越强。

责任编辑：龚倩