应急管理地方立法 优秀案例推广交流 《湖北省安全生产党政同责实施办法》

编者按：良法是善治的基础。地方在应急管理领域的立法实践，为国家法律法规标准的修订完善，起到很重要的推动作用。通过剖析地方立法案例的特点、亮点和不足，可以提升应急管理领域地方立法的社会关注度，提升地方立法质量，推动应急管理领域法律制度体系的完善。日前，中国政法大学应急管理法律与政策研究基地（法治政府研究院）举办“应急管理地方立法优秀案例推广交流”活动，本报特选发部分案例，以飨读者。

法规样本——

《湖北省安全生产党政同责实施办法》

■王高锋

2020年12月18日，湖北省委、省政府印发《湖北省安全生产党政同责实施办法》（以下简称《办法》）。

早在2014年6月湖北省委、省政府就印发了我国第一部安全生产领域的省级党内法规《湖北省安全生产党政同责暂行办法》（以下简称《暂行办法》）。2019年，根据《中国共产党党内法规制定条例》规定，湖北省应急管理厅会同中共湖北省委法规室对《暂行办法》的执行情况和实施效果采取发放调查问卷、召开座谈会和组织个人访谈等方式进行了评估，并结合评估及新冠肺炎疫情防控情况对《暂行办法》进行了修订完善。

修订后的《办法》包括五章20条，并针对“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”这一责任体系细化了落实措施。同时，依据《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》以及相关法律法规，相对明确了党委、政府工作部门的职责。在责任追究方面，分别规定了对党委、政府及其工作部门的责任追究情形和方式，明确了免责、从轻、减轻、从重的情形以及责任追究程序。

《办法》规定了“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”的安全生产责任体系内容。针对“要细化落实各级党委和政府的领导责任”“坚持党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责，严格落实安全生产责任制”和“坚持管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的要求，做了明确的阐述和具体的规定。

厘清了党委、政府安全生产工作职责。在明确党委、政府对安全生产工作共同负责的基础上，依据《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》及《安全生产法》等法律法规规定，对党委和政府各自的安全生产职责进行了区分和完善，明确了各级党委应当履行的七项责任和政府应当履行的十一项责任。同时按照部门职责和“三个必须”的要求，相对明确了党委工作部门和政府工作部门的安全生产工作职责。

明确了责任追究原则和责任认定考量因素。根据《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》明确提出的制定安全生产权力和责任清单，尽职照单免责、失职照单问责的要求，明确了责任追究应当坚持实事求是、合法合规、权责一致、公平公正、惩教结合的原则。同时根据中央纪委、国家监委关于安全生产责任追究的有关要求，规定了责任认定时的考量因素，即对党委、政府及其工作部门安全生产工作责任认定，应当依据党委、政府及其工作部门的工作研究、安排部署、组织实施、责任落实、社会效果等因素合理确定。

规定了责任追究方式。针对党委、政府具有组织性和集体性这一特点，结合《地方党政领导干部安全生产责任制规定》《湖北省地方党政领导干部安全生产责任制细则》，按照《中国共产党问责条例》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等规定，明确了对党委、政府履职不到位时的责任追究情形和方式，以区别于对党政领导干部的个人责任追究。

划分了生产安全事故责任追究的层级原则。主要是依据《生产安全事故报告和调查处理条例》《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》明确了根据事故调查情况，对一般、较大、重大责任事故一般应予追责的主体和层级，避免了追责范围的无限扩大化或者任意缩小化。

（作者单位：湖北省应急管理厅）

专家点评——

构成一个完整的责任体系

■李瑞昌

《湖北省安全生产党政同责实施办法》（以下简称《实施办法》）最突出的特点是与时俱进。笔者注意到，2014年，这一党内法规的对象是本级本省各级党委政府及其工作部门负责人。2020年，法规修订的时候把“负责人”三个字去掉了，变成本级本省各级党委政府及工作部门。为什么把“负责人”去掉了？因为2018年发布了《地方党政领导干部安全生产责任制规定》（以下简称《规定》）。

《实施办法》做这样的修订，就把党委的组织成员和政府的组织成员都纳入了法规的适用对象。

同时，《规定》追责到县处级，而《实施办法》却追责到科级。这是《实施办法》结合实际的一个体现，因为湖北省有很多的乡镇，乡镇属科级，不在《规定》追责的范围内，而《实施办法》作为一部地方法规，要覆盖该省的各级党委政府及工作部门，所以《实施办法》将科级负责人也纳入到追责范围之内，内容更加完整。

此外，《实施办法》构成了一个完整的责任体系。《实施办法》明确，党政一把手负总责。同时，明确禁止安全生产事故发生后先问责再调查的责任处理方式。规避了安全事故发生之后，一些地方先处理负责人，再开始调查所产生的一些问题。

此外，《实施办法》对于保障地方领导的权利也作出了相应规定，如制定责任清单，以及追责时将事故责任和日常工作的责任落实不力两种情形区分开来。

这些都是这部法规的亮点、创新点。笔者认为，这部法规还有进一步完善的空间。首先，在将党委委员纳入追责范围之后，如何进一步对责任划分作出细化规定，法规内容尚不明晰。其次，《实施办法》的第6、7、8条中，关于安全生产的工作责任是什么，有待进一步阐明。

（作者单位：复旦大学国际关系与公共事务学院）

为科学、精准问责提供样本

■曹鎏

高质量的应急管理工作一定要以高质量的立法为基础。《湖北省安全生产党政同责实施办法》（以下简称《实施办法》）的出台对探索如何科学问责、精准问责和依法问责有一定的样本价值。

从问责规范化的角度，《实施办法》有这样几个亮点。

首先，《实施办法》特别强调党政同责。大家都知道从实践问责的科学化角度来看，如果不能解决党委如何承担责任的问题，则问责的科学化就是空谈。所以《实施办法》

通过党内法规的方式，实行党内问责，无疑具有基础性的价值。

其次，笔者认为这一法规体现了应急管理工作治理体系和治理能力现代化建设的成果，因为这部法的第3条，提到了齐抓共管，借助社会共治发挥各方力量作用，去落实问责工作。

最后，《实施办法》特别提到了精准问责，这也是一大亮点。问责对象明确，强调追责领导干部，剑指领导责任。同时，《实施办法》还追求实现问责中的个案正义。

在这部法施行过程中，要解决好广义问责跟狭义问责之间的关系。

问责要基于党内问责条例，还要遵守《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）。《监察法》对问责的内涵和外延已经做了一个明确的规定，即领导人员没有履责或者没有正确履职，所以如何实现《实施办法》跟《监察法》的衔接值得思考。

其次，要解决好领导责任和个人责任的关系。在问责语境中为什么要让高官承担责任？因为领导责任与个人责任不一样，它更多的是一种间接责任，跟政务处分语境中的因为直接违法要承担的处分责任有所不同。

同时，要关注主观责任和客观责任之间的关系。在问责过程中是否要求领导干部具有主观过错？在法治社会，如果不关注过错就让相关主体承担责任，就变成了无限责任。在这个过程中，《实施办法》是否可以考虑设置比如举证责任倒置这样的方法，让官员自证无过，以解决主观过错的认定问题。

最后，要关注党内问责跟监察问责的衔接。目前，《实施办法》的制定依据里没有提到《监察法》，但在我国的特殊语境中，大多数领导干部有党和政两种身份，所以在党内问责的同时，如何实现党内问责跟监察问责的衔接，是该法未来需要完善的一个方面。

（作者单位：中国政法大学法治政府研究院）