找准位置做对事——抓实抓好诉源治理之蓬莱启示

一份红头文件，21家单位联合起草。首页，各单位名称依次排列，占满一页A4纸；尾页，21枚鲜红公章密密麻麻，一排敲3个，敲满一页半。

这是山东省烟台市蓬莱区在深入推进诉源治理工作中的一份关键文件——“烟蓬政法〔2021〕8号”《关于进一步完善非诉讼纠纷解决机制的实施意见（试行）》。

纲举目张，权责明晰，文件抬头的21家单位里，“烟台市蓬莱区人民法院”排在第五位。文件正文近3000字，“法院”字眼出现了15次。

从一份文件说开去，人民法院在诉源治理工作中究竟该如何定位？

蓬莱区委常委、政法委书记朱杰这样回答：“诉源治理是社会治理的重要组成部分，是党委领导下的一项系统工程，需要各方面共同努力和配合。这其间，人民法院是很重要的参与者，要做到不缺位、不越位、不错位，找准位置做对事。”

不缺位——

多元共治 融入党委领导的大格局

这是一次关于“人民法院在诉源治理工作中如何定位”的采访调研，但调研来到的第一站并非法院。

“烟台市蓬莱区一站式矛盾纠纷调解中心”，门口白底黑字的招牌崭新醒目。

“这个‘一站式’和法院之前自己做的‘一站式’可不一样。”蓬莱区委政法委分管日常工作的副书记邹学鹏说。

走进调解中心，调解、信访、人社、仲裁、立案等窗口依次排列，调解室、速裁室、审判庭分列左右，三五群众正在窗口前办理事务，其间不乏几声大嗓门的争执。

“以前各部门单兵作战、调解方式单一，形成不了合力。我们建设这个一站式矛盾纠纷调解中心，就是要让老百姓‘只进一扇门、最多跑一地’。”

邹学鹏边走边介绍：“中心是2021年8月成立的，当时叫‘蓬莱区和为贵社会治理中心’，目前已进驻31个部门，根据进驻部门的性质，中心改了名字，在流程上也不断优化整合，倡导多部门联调联动、协同作战，推进纠纷高效化解。”

其实，为推进诉源治理，蓬莱区法院做过很多努力，最初尝试过建立以法院为主导的一站式多元解纷平台，将人民调解、行业调解等各类调解资源引入，并汇聚到法院的诉讼服务中心。

“虽然在法院主导下，各种解纷力量汇聚到了一起，可法院没有足够的权限和能力来系统整合与加强协调，进入法院的案子实际上并没有明显减少。”蓬莱区法院诉讼服务中心主任李晓东说。

“解决纠纷不一定到法院，诉源治理同样不能等案件到法院。”蓬莱区法院及时转变工作思路，认识到诉源治理是一项系统性工作，各部门之间应该有一个更高的协同主体。

所以中心甫一成立，蓬莱区法院诉讼服务团队和两个法官速裁团队便率先入驻。

“这使得法院与各部门之间建立了常态化沟通联络机制，强化了诉与非诉解纷方式的协调联动，更有利于矛盾纠纷在萌芽阶段一站式解决、一揽子处理。”李晓东说。

记者了解到，早在上世纪90年代中期，人民调解、劳动仲裁、行政调解、行业调解、商事仲裁、商事调解等多种非诉讼纠纷解决机制已经成型。但各种因素影响之下，这一机制迟迟得不到充分发挥。

近年来，随着立案登记制的推行、行政诉讼收案范围的扩大和民商事案件管辖标准的调整，涨潮般的纠纷未经过滤涌入法院，导致法院工作严重超负荷运转，解纷效果不佳，也导致多元解纷“跛脚鸭”式发展，法院“一枝独秀”。

“人民法院要在诉源治理中摆正自己的角色定位和出场顺序，使法院司法权的行使以及解纷功能的发挥在社会治理现代化的整体情境中得到检视。”

蓬莱区法院党组书记、院长马贞增认为，调解中心促使诉源治理工作实现了由“法院主抓、单打独斗”向“党委领导、多元共治”的大变革。

在蓬莱区党委、政法委的领导下，“三级书记”统筹协调部门、镇街、村居三个主体，区委政法委书记总调度、镇街级党（工）委副书记总负责、村级党组织书记抓落实，打造三级一站式矛盾纠纷调解中心。

目前，全区已建成1个区级调解中心、11个镇（街）调解中心、517个村（居）调解中心，“纵向到底”三级联调、“横向到边”部门协调的社会治理大格局已形成。矛盾纠纷化解正在从碎片化治理向集成治理、被动治理向主动治理、突击治理向长效治理、单向治理向多元治理转变。

从法院主导的“一站式”到党委领导的“一站式”，马贞增说，这是解纷体系的不断完善，后者则是一种递进式的矛盾纠纷分层过滤体系，人民法院要在其中找准职责定位，积极融入党委领导下的基层社会治理大格局，不能缺位。

今年以来，依托三级一站式矛盾纠纷调解中心，一批涉老旧小区改造、土地承包、排妨拆迁、群体性欠薪等矛盾纠纷，通过联席会商在诉前得以化解。

不越位——

授之以渔 指导支持人民调解工作

登州街道一站式矛盾纠纷调解中心，调解室圆桌上密密麻麻排列摆放了一圈调解文书。但翻开每一份材料，最后一页大多写着：“调解失败”。

新港街道新港湾社区党群服务中心，社区工作者的案头上除放有一份《烟台市物业管理办法》外，还有一本已被翻卷边的《中华人民共和国民法典》和若干司法解释文件。

随着诉源治理工作的不断推进，基层矛盾纠纷调解量增加，调解员法律专业知识不足、调解方法不到位等问题日渐浮出水面。

如何让调解员会调，成为制约诉源治理深层次发展的一大因素。

“你看，第一章第五条规定，基层人民法院对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导。”

蓬莱阁街道司法所所长、人民调解委员会负责人张晓凌翻开手头的《中华人民共和国人民调解法》，“如今，调解员对法律知识的需求与日俱增，法官毕竟不可能每起纠纷都亲自调解，授之以渔比授之以鱼更重要啊！”

指导和支持人民调解工作是人民法院的法定职能。其实，蓬莱区法院此前一直定期对调解员开展法律知识、调解技巧之类的培训。

但这种泛化的培训能让调解员从中学到多少？如何更针对性地开展指导？在繁重的案件压力面前，法官是否真愿意对调解进行指导？

新形势下有了新问题。蓬莱区法院自觉反省，对法官开展指导调解工作开启了新的谋篇布局。

今年9月19日，蓬莱区法院联合区委政法委、区司法局共同出台《法官担任镇（街）调委会、行业调委会工作指导员实施方案》，选定法院20名法官担任全区11个镇（街）、21个行业调委会工作指导员。

如今，蓬莱区法院20名法官已与全区1605名调解员紧密联系在一起，全面掌握调解员学法用法需求，填补业务短板。

“不久前，我们还指导大柳行镇矛调中心的调解员调解成功一起人身损害赔偿纠纷。”蓬莱区法院法官李静波回忆起最近的一起案件，“这个案子最初调解员没能调解成功，主要就卡在了损害赔偿数额的计算上”。

调解结束后，指导法官了解到各镇街调解员在计算人身损害赔偿数额上普遍存在短板，便以此为主题，开展了一系列送法下乡活动，为调解员送去“人身损害赔偿计算公式”。

“只需在公式中输入受伤人员年龄、伤残等级、工资收入等信息，就能自动计算出法律规定的各项损失。”登州街道一站式矛盾纠纷调解中心调解员高毓荣脸上掩不住几分得意，“老百姓都夸咱调解员有水平，那是因为咱后面有智囊团啊！”

据介绍，蓬莱区法院梳理了近5年受理的高频纠纷、群体性纠纷，先后印发《法官与调解员“示范判决+类案调解”工作机制》《示范判决引导类案调解实施方案》，针对民间借贷、物业纠纷、农民工追索劳动报酬等多发群体性纠纷，法官选取少数案件先行审理、调解，以示范判决确定规则、用类案调解指导调解。“示范判决+类案调解”使得批量案件和类案诉讼大幅减少，更多常见纠纷化解在基层。

为避免法官指导调解工作流于形式，蓬莱区法院研究制定“四级挂钩、双向考评”机制。

四级挂钩的总指导员系法院院长，全面统筹法官指导工作；二级指导员系分管领导，负责对指导工作中发现的共性问题组织讨论、研究；三级指导员系庭室负责人，对法官指导工作进行监督，推动法官指导工作的落实；四级指导员系员额法官，挂钩镇（街）或行业性调解委员会，负责指导具体调解工作。

“四级挂钩让我们在一次次研讨中，不断压实责任，切实解决遇到的问题，推动指导工作走深走实。”蓬莱区法院民二庭副庭长许昊说。

“考核”是一根好用的指挥棒，如何用好是一门学问。

在蓬莱，法官与调解员每月开展双向考评，调解员对法官的考评作为年底工作业绩考评内容，法官对调解员的考评同步报送区司法局，作为调解员日后评先树优的考核依据。

法院还将法官指导工作纳入绩效考核范畴，细化考核机制，凡经法官指导调解的案件，按不同情形折算工作业绩，以激发法官开展指导调解工作的积极性。

这么坚持一段时间，调解员依法调解的能力眼瞅着上去了，法院的收案量也就慢慢降了下来。

今年以来，蓬莱区法院受理物业纠纷案件同比下降26.5%、劳动争议案件同比下降7.6%、道路交通事故纠纷案件同比下降38.9%。

不错位——

以审促治 精准把脉基层社会治理

坐落于市府路3号的蓬莱区法院，每天门前人来人往、车流不息，默默见证着这座沿海小城的日升月落、发展变迁。

一上班，蓬莱区法院审管办负责人李素云便端坐在电脑前，习惯性地打开案件信息管理系统，查看类案结收比、万人成讼率等数据情况。

法院最不缺的就是司法大数据，每时每刻都有海量数据在这里交汇、聚合、碰撞。数据背后，折射出哪些基层治理新难题？又预示着经济社会发展哪些新风向？

李素云说：“这些司法大数据都是诉源治理的源头活水，以前我们只是习惯性地‘用数据说话’，证明审判质效，现在我们知道要‘让数据说话’，以审理促治理。”

一段时期内，蓬莱区金融业发展势头迅猛，这在司法审判领域的直接反映就是金融借款纠纷案件数量连续大幅上升。

“拿2019年1月至10月这段时间来看，蓬莱区法院受理金融借款、担保合同纠纷案件400余件，占全区民商事案件收案数的16%。这个比例其实很能说明问题。”蓬莱区法院金融案件审判团队法官李佳拿出一份司法建议，介绍当时的情况。

审判团队发现，这些案件中有70%在实际审判中存在当事人下落不明、恶意逃避送达的现象。“这种情况徒增了金融机构维权成本，也给审判工作带来了很大压力。”李佳说。

经认真分析研判，蓬莱区法院向区金融办公室等19家单位发出司法建议，建议金融机构在签订借款合同时明确借款人涉诉送达地址，并制作《文书送达地址确认书》范本。

各金融机构纷纷来信感谢，并根据司法建议完善了各自的合同样本。“规范合同文本后，金融债权的回收和不良资产的处置周期至少缩短6个月以上，切实解决了一直困扰金融机构的送达问题，大大节省了我们的运营成本。”在近日的回访中，一位金融机构负责人这样说道。

以司法大数据为支撑，依托人民法院全流程办案平台、诉源治理信息平台，蓬莱区法院实时监测区域内类型化、激增型纠纷。2019年至今，该院共发出司法建议书211份，涉及规范法律服务市场、消除住宅公共区域安全隐患、加强金融机构管控、保障农民工工资等多个领域。

“万人成讼率也是一个很好用的数据。”李素云拿出一份排名表，“我们每月月初会将上月全区每个镇（街）的诉讼案件数量、同比浮动情况上报区平安建设领导小组办公室，并根据‘万人成讼率’同比浮动情况排名。区平安建设领导小组办公室会约谈连续两个月处于后三名的镇（街）的主要负责人，连续四个月处于后三名的，则会挂牌督办。”

记者了解到，蓬莱区正在积极创建“无讼村（社区）”，司法大数据也为这项工作提供了数据支撑和指标引领。

蓬莱区法院以案件数量和类型分类，将全区所有乡镇分为案件数量较少、人文环境良善，案件数较多、矛盾纠纷复杂程度不高，长年案件数量多、矛盾纠纷类型复杂三个梯队。

区委政法委从第一梯队中选树一批“无讼村（社区）”，发挥正向示范引领作用，进一步推进全区镇（街）、村（社区）的“无讼”创建工作，逐步实现“从无到有、由少变多。”

从“单打独斗”到“多元共治”，从“不会调”到“善于调”，从“用数据说话”到“让数据说话”，蓬莱小城的诉源治理正奔着“分得出、接得住、调得成、管得了、不空转”的目标不断前进。

今年以来，蓬莱区涉诉信访总量下降30.72%，万人成讼率下降至29.63‱。

成绩是显著的，但新问题不断涌现——

诉源治理涉及主体众多，实际运行中职责交叉甚至相互推诿扯皮的现象依然存在，机制完全畅通还需要时间；

各部门之间尚未建立起系统的调解员培训机制，开展的培训工作缺乏计划性和系统性，影响培训效果；

利用司法大数据发现社会治理问题只是第一步，司法建议书和万人成讼率考核结果的落地整改情况还得协作抓实。

“不以案件数量短期上升或下降作为评价诉源治理成效的唯一指标，更要看是否形成了共同推动诉源治理的态势，是否促进了变被动为主动的认识转变，是否提升了人民群众的满意度和获得感。”朱杰说，诉源治理是一项长期工程，不能被成绩蒙蔽双眼，也不能被问题吓退步伐。

一份份红头文件，一枚枚鲜红印章，就像一个个前行的脚印，记录着蓬莱这座沿海小城诉源治理的一步步尝试与探索。

问题诚然存在，但找准位置做对事，下一个问题的答案或许已经在路上。

责任编辑：龚倩