“诉源治理浙江模式”系列报道②——社会治理中心：矛盾纠纷分层过滤之道

在浙江法院，有个奇怪的现象：

印象里嘈杂繁忙的基层法院诉讼服务大厅，如今却格外安静，鲜有办理诉讼事务的群众的身影，有的只是忙于审判辅助事务的工作人员。

“诉服中心基本都在外面办公，不在这里。”值班干警的解释更让人困惑。

诉讼服务中心到底去哪儿了？

另一边，2007年以来收案量一直保持两位数增长的浙江法院，却在2019年成为了全国唯一收案下降的省份，且下降趋势保持至今。

案子，又是怎么消失的？

方向：“引进来”还是“走出去”？

浙江是经济大省，也是诉讼大省。多年来，浙江法院以全国1/26的法官编制数办结了全国近1/13的案件数，法官年人均办案最高达346件，长期位居全国第一。

案多人少矛盾突出，对干警们而言，这个“第一”是背上沉甸甸的办案包袱，也是社会矛盾纠纷的集中反映，压得人喘不过气。

“压力不仅体现在案件数量的增长上，还体现在各方主体对法院案件审理的质量要求更严，上级法院、检察院、公众舆论以及当事人对法院的判决结果更加关注。”

“任何一个社会都不可能通过不断增加司法的供给量，来满足社会无限增长的解纷需求。”

为了尽量避免纠纷发展至“诉”之层级，最开始，大家曾尝试建立以法院为主导的一站式多元纠纷化解平台，将人民调解、行业调解等各类调解资源引入并汇聚到法院的诉讼服务中心，用调解来疏解审判压力。

然而，这种模式却并没能有效化解法院案件持续高位增长的困境。

数据显示，在将其他解纷方式“引进来”之后，全省法院收案数仍呈现两位数增长，到2017年收案数甚至达到171万件，同比增长了14.8%，位居全国第二。

问题症结究竟在哪？

经过调研，浙江省高级人民法院发现，虽然在法院主导下，各种解纷力量汇聚到了一起，可法院却没有足够的权限和能力来充分整合其他力量。呈现的结果就是：法院单兵突进，其他主体各自为政、单打独斗——物理整合没能形成有效的化学反应。

而集聚解纷资源的法院诉服大厅反倒成了纠纷的吸附地。大量矛盾纠纷不经过滤直接涌入法院，“法院主导”变成了“法院全管”，“最后一道防线”变成了“第一线”“最前沿”。

基层干警感受最深：“前端层层解纷机制好像失灵了。原本需要花费在审判上的部分时间精力反而转移到了开展多元化纠纷解决机制的协调工作上。”

“老百姓遇到事情主动找‘法’，说明老百姓是真的相信法律，这是社会进步的表现。”浙江高院党组书记、院长李占国说，“但是泛化司法裁判在解决纠纷中的适用，将导致解纷制度系统‘营养不良’，呈现出法院冲在前面、一枝独秀的‘跛脚鸭’式发展样态。”

一站式多元解纷究竟由谁主导，社会治理资源到底该如何利用起来，成为解释治理能力水平的关键变量。

基层调研中，李占国发现，2017年，舟山市普陀区人民法院在当地党委、政府支持下，率先将诉服中心整体迁入区委设立的社会治理综合服务中心，该中心同时汇聚了综治办、信访局等14个部门的解纷资源。就在当年，该院收案量即下降31%，尤其一审民商事收案量下降42%，辖区三分之一以上的矛盾纠纷在诉前得以化解，重大疑难纠纷调处成功率和履行率均达100%。

“普陀模式”让浙江高院党组逐渐意识到：诉源治理各部门之间应该有一个更高的协同主体，而人民法院要在其中摆正自己的角色定位和出场顺序。法院司法权的行使以及解纷功能的发挥，必须嵌入到社会治理现代化的整体情境中进行检视才有意义。

于是，一场大胆的探索，在浙江高院的指导下悄然落地。

台州市黄岩区人民法院、温州市瓯海区人民法院也分别将法院诉服力量迁入当地社会治理中心，与普陀一起，成为浙江全省最早探索党委领导一站式矛盾纠纷调处化解的三个县区。

“不就是把解纷资源挪了个地儿吗？能有用？”

可黄岩和瓯海的相关数据也呈现了类似普陀的可喜变化。

从解纷资源的“引进来”到法院力量的“走出去”，从“以我为主”到“主动融入”，他们到底做对了什么？

关键：谁当“总指挥”？

2020年9月1日，在全国高级法院院长座谈会上，时任黄岩区委书记的陈建勋现场视频连线，作了黄岩区矛盾纠纷调处化解工作的经验介绍。

这场法院条线的高规格会议，却由一名区委书记进行视频连线发言。全国仅此一家。

它独特在哪儿？

“之前包括黄岩在内，很多法院都把万人成讼率、无讼社区建设等工作揽到自己名下，由法院主推。现在，我们这边的诉源治理工作是由党委负总责的。”黄岩区法院代院长赵勇解释说，“包括把法院诉服业务搬到社会治理中心这件事，本质上也是法院主动把调解工作置于党委领导下的社会治理大格局之中，一体推进矛盾纠纷源头治理、系统治理。”

正因此，在那场全国高级法院院长座谈会上，黄岩区的经验分享由区委书记而不是法院院长“挑大梁”。

改变，源于各方对“何为诉源治理”这一核心问题有了更深刻的认知。

“诉源治理的本质是治理，目标是解决纠纷。”在台州市中级人民法院党组书记、院长周庆看来，诉源治理是一项系统性、全局性工作，绝不是“法院一家的事”，以法院“一家之力”也无法完成。只有主动融入党委领导下的社会治理大格局，把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，践行“和合”“无讼”等理念，推动完善源头预防、非诉化解、多元解纷的治理链条，实现纠纷“终端”与诉讼“前端”的无缝对接，才能让大量纠纷通过前端防控体系止于未发、化于萌芽，从源头上减少诉讼增量。

另一边，面对社会转型期矛盾多发的现实和平安建设的要求，地方党委领导也纷纷开始认真思考如何解答“不能成为‘诉讼大国’”的时代命题。

“矛盾纠纷得靠前预防，等到问题严重了就不知道‘子弹’飞到哪里去了，最后还是得自己兜底。”黄岩区委书记包顺富曾担任过台州市椒江区委政法委书记，可能是这段工作经历，让他对诉源治理中党委和政法部门的关系有很深的体会：“把矛盾纠纷一味推给法院肯定不对，法官压力太大了，责任面前我们就得靠前一步。基层党委、政府掌握着丰富的调解资源，又肩负地方治理重任，有责任也更有能力做好多元化解工作。”

于是，黄岩区法院向党代会提交了由党委统领构建区矛调中心（现社会治理中心）的提案。该提案被列入黄岩区委推动重大改革项目，项目工作领导小组由区委书记、区长任双组长，由区委政法委牵头成立管理研发专班。2018年，这个全国首家集信访、复议、仲裁、调解、诉讼等功能于一体的社会矛盾纠纷调处化解中心正式落地。

今年7月，当记者来到黄岩的时候，发现社会治理中心就在区政府西面，两地仅隔一条马路。

“社会治理中心设置在城市中心地带，紧邻区政府，与法院、检察院、公安局、司法局、信访局等单位也都处于3公里交通圈内。这个区位选择充分考虑了协同、便民等因素，也充分体现了区委、区政府对这项工作的重视。”包顺富向记者解释治理中心区位设计上的深意。

这种深意还体现在中心的机构设置和组织领导上。

据黄岩区社会治理中心专职常务副主任汪文喜介绍，该中心为党委领导下的正科级事业单位，有专门的编制和经费。内设主任1名，由区委副书记、政法委书记兼任；兼职副主任3名，分别由区委政法委常务副书记、区信访局局长、区应急管理局局长兼任。

“现在浙江全省90家基层法院诉讼服务中心全部入驻当地社会治理中心，中心的建制规格都比较高，人员的配备也很足，各解纷部门、解纷力量‘应驻尽驻’，部分社会治理中心入驻调解力量已达70余家，充分实现‘一站式受理、一揽子调处、全链条解决’，将矛盾纠纷化解在当地、化解在萌芽。”浙江高院立案庭庭长王胜东说，近几年，浙江省委政法委还充分发挥统筹协调作用，将体现诉源治理成果的万人成讼率指标纳入全省平安建设、法治建设和共同富裕示范区考核内容，压实县（市、区）和乡镇（街道）的诉源治理主体责任，“主要是为了确保各方统一思想认识，实现诉源治理方向的一致性。”

从法院的“独角戏”，到党委领导下的多元共治“大合唱”。

诉源治理这件事，一子落，满盘活。

聚力：八仙过海，各显神通

走进浙江各县（市、区）的社会治理中心，会发现一个个地方不大，“肚量”却不小。

以黄岩区社会治理中心为例，17个部门30个平台机构入驻其中，常驻工作人员140多名，23个业务窗口依次排开，几乎囊括了全区所有涉及基层治理职能的部门。

诉讼服务、联合接访、劳动争议、行政复议、人民调解等功能被整合起来，并划分为联合接访区、社会组织参与区、多元调解区、公共法律服务区、诉讼服务区、综合监督保障区6个功能分区。同时，综合信息指挥中心全程进行数据分析和工作统筹。

“解纷力量多当然是好事，但首先要定好总基调，明确各方的主要任务，厘清如何衔接配合和运转，这样才能形成合力。”包顺富直指要害。

对此，黄岩区法院提出了自己的建议：和解、调解、仲裁、诉讼等纠纷解决手段处于不同的适用顺位，一般情况下诉讼应当位于最末端，非诉讼解纷手段应当在前端发力。在中心建设上，要承认诉讼与诉讼外的各种解纷机制之间具有同等重要的地位，不分高下，平行并立，并且为不同纠纷配置合适的解纷手段，这样才能快速高效地将矛盾纠纷止于未发、化于萌芽。

这几条建议，是法院在诉源治理领域探索多年的经验之谈。

事实上，上世纪90年代中期，人民调解、劳动仲裁、行政调解、行业调解、商事仲裁、商事调解等多种非诉讼纠纷解决机制共存的局面就已经成型了，但这些非诉机制的作用却迟迟得不到充分发挥。

“一大原因就在于，之前在诉源治理具体机制设计方面，法院过于靠前、诉讼过于突出，加上司法裁判的权威属性，使人民调解、公证、行政裁决等解纷机制逐渐边缘化。”台州中院常务副院长徐乐盛解释说，“可现实却是司法资源极其稀缺，诉讼又不能‘包治百病’，社会中各种各样的纠纷，应当有各得其所的解决渠道。不能让老百姓误以为‘遇事找法’就是找法院。”

黄岩区法院立案庭法官专门给记者举了几个例子：

家庭、邻里纠纷中很多事实和道理说不清道不明，各种社会调解力量遵循自愿原则居中调解，发挥“老娘舅”调解专长，方式更灵活，也更接地气，反而容易让对抗的双方放下心结；

在商业纠纷中，商事仲裁具有保密性强、程序简单、一裁终局等特点，能减少当事人在时间和精力上的消耗；

对于劳动争议，法律已经规定了仲裁前置程序，有些劳动争议专业性很强，劳动仲裁机构有熟悉业务的优势，先仲裁再审理，更有利于法院有效、准确地处理问题，也能对劳资冲突起到缓冲作用；

而行政复议作为一种内部自我纠错机制，申请形式方便、审理程序便捷、法律文书相对稳定、不收取任何费用，比起行政诉讼，更便民、省时、省力、省钱……

“其实，我们自己深度参与到多元纠纷解决机制当中，也能给自身带来一定的利益。”在采访中，许多窗口的工作人员普遍表达了这样的观点，行政机关能够获得更好的社会评价和公信力，公证机构的业务数量能够获得一定增长，仲裁机构的日常咨询数量有所提升，律师的案源得到了扩充。

原来深化多元纠纷解决，能达成如此的多赢共赢效果。

各方意见日渐统一：要通过机制设置，实现“社会解纷在前、法院诉讼断后”的新型解纷格局；要从多元化纠纷解决机制中找到最合适的手段，充分激发各方解纷能力，实现解纷的精准性、高效性与实质性，从而分门别类层层过滤纠纷，递进解决问题，源头避免矛盾激化成讼。

遵循着这些原则，治理中心在流程设计上下了很多功夫。

汪文喜指着中心入口处一副巨大的工作流程图向记者介绍，中心前端设立综合受理窗口，统一受理群众上门、镇街提交、部门委托、热线投诉、网格上报、舆情转办等各类群众诉求信息，经分析甄别，指派流转到相应窗口、部门办理，“这个窗口就是矛盾纠纷的‘分诊台’，能做到群众诉求有人理。”

对于受理的矛盾纠纷，则优先引导至各调解组织进行调解，“这其实相当于‘门诊’环节，做一些专业检查，小毛病直接就解决了。”

调解不成的再引导至仲裁或诉讼，“一步步检查下来，如果碰到疑难杂症，就来这里‘动手术’。”

“治理中心其实类似于一个制度化、标准化、规范化的‘矛盾纠纷综合医院’，只要挂了号，就能前往对症的门诊‘看病’，各门诊相互之间协调配合，环环相扣，八仙过海，各显神通。”汪文喜做了个形象的比喻。

“其实，无论判决、调解、公证还是仲裁，都只是一种必要的、但非唯一的机制。纠纷发生后，采用何种方式解决争议，要引导当事人合理选择。”赵勇补充道。

2022年，黄岩区社会治理中心受理登记的纠纷中，仅有32%的纠纷进入了诉讼程序，全区万人成讼率同比2017年下降了59.99％。

好机制总是不缺传播力。

2019年年初，浙江高院积极争取浙江省委支持，把探索建设县级社会矛盾纠纷调处化解中心列入年度重点突破改革项目，由省委政法委牵头启动社会治理领域“最多跑一地”改革。同年11月，省委召开全省县级矛调中心建设现场推进会，出台《关于加强县级社会矛盾纠纷调处化解中心规范化建设推进矛盾纠纷化解“最多跑一地”的指导意见》，并成立省级工作协调小组，将县级矛调中心作为推进省域治理现代化、开展诉源治理的主要抓手。

这场起源于普陀，发展于黄岩、瓯海的诉源治理探索，很快便燎原至全省，诉讼不再是当事人的唯一选择，而成为了他们的保底途径。

慢慢地，各地社会治理中心加挂的牌子越来越多，嵌入的解纷力量也越来越丰富。一片如火如荼中，也有一些冷静的声音。

“入驻中心的部门不是越多越好，也不应把什么都往中心里装，形成‘大杂烩’。”在李占国看来，“关键是要看是否有利于健全‘党政领导、政法委主导、社会协同、多方参与、齐抓共管’的工作格局，是否有利于实现矛盾纠纷化解‘只进一扇门’‘最多跑一地’，从而科学地确定入驻部门，进而突显前端化解、源头治理的基本功能。”

于是，我们能看到：

在车水马龙的中国轻纺城内，绍兴市柯桥区人民法院轻纺城人民法庭和仲裁委柯桥分会邻署办公，形成法庭诉源治理的“仲裁分流”机制，“在绍兴市党委政法委的统筹支持下，我们与绍兴市仲裁委一拍即合，将诉源治理力量聚集在轻纺城内，能充分利用纺织产业集群特性，就近为市场主体提供服务，从而保证市场纠纷不出市场。”法庭庭长李籽苏说。

在义乌国际商贸城二楼，有个地方不大，却挂了三块牌子：义乌市人民法院国际商贸城巡回审判站、义乌市知识产权纠纷人民调解委员会和义乌市知识产权诉调对接中心，很引人注目。“矛盾纠纷最多、最聚集的地方，也应该是多元解纷力量汇聚的地方。”在义乌法院院长吴传档看来，解纷力量到底要设在哪里，核心还是要遵循便民原则，实事求是，因地制宜，务求实效。

解纷资源合有合的力量，分有分的价值。“加强社会治理”这道自上而下的“命题作文”，在浙江基层自下而上给出了答案。

定位：法院的角色和任务

现在，来到一家家社会治理中心，总是到了尽头才能发现法院的立案窗口，老百姓口中“有事找法院”不知不觉间变成了“有事找中心”。

从之前冲在解纷第一线，到如今回到“最后一道防线”，法院会不会转而退化成了端坐台上的“看客”？“断后”的作用到底该如何发挥？

2020年6月，浙江高院印发了《关于进一步推进诉源治理工作的意见》，其中专门明确了“强化法院对多元化解的引领推动和保障作用”“强化特邀调解队伍建设”“推行无争议事实记载机制”“增强司法确认质效”“完善调解与督促程序的衔接”“严格执行立案登记制”等内容。

诉源治理中，法院的角色定位和出场顺序更加清晰了：

前端，法院指导，法官不直接参与诉前调解工作，但同时司法的触角向前延伸，以专业优势加大对调解工作的指导力度，更好地支持和规范职能部门、调解组织和社会力量在法治轨道上参与社会治理。

中端，法院协同，关键在于做好与不同解纷手段之间的衔接配合，通过合理运用无争议事项记载等制度设计，避免重复调查，防止司法工作滑入“认认真真走程序”“扎扎实实走过程”的精致形式主义轨道。

后端，法院断后，对于通过人民调解、行业调解等化解不成的纠纷，凡符合立案条件的，一律当场登记立案，进入审判程序；对于达成调解的纠纷，通过诉调对接、裁调对接等方式，以司法确认等手段赋予其法律上的强制约束力。

黄岩区社会治理中心调解员老林，就是法院深度参与诉源治理的直接受益者。

前段时间，他旁听了一起家事纠纷的庭审。“原来还房贷用的公积金也要用于分配啊。”庭审结束，旁听席上，老林不由地点了点头。

老林所旁听的案件正是他经手调解过的，由于双方争议较大，老林也无法下定论，案件调解失败，老林在线提交了“调解情况反馈函”。里面记录的是他参与调解的经过、无争议事实、调解建议以及遇到的主要问题等内容。

没过多久，老林便接到法官助理小陈的电话，原来案件要开庭审理，邀请老林来旁听。“就像是订正错题，知道法院怎么判，下次调解类似案子我就有经验了。”老林笑着说。

“这种‘调解情况反馈函’内容很详细，当事人双方的房产、车辆等财产均一一罗列，无争议事实非常清楚，为我们办案节省了不少时间精力。”办案法官和助理小陈不必再核对这些细节，工作量小了不少，纠纷化解的效率也得到了提升。

在浙江，类似黄岩区法院“调解情况反馈函”的实践还有很多：

法院推动党委、政府开展“调解员优选计划”，促进调解以奖代补激励方案落地；

法院选派法官分主题开展调解沙龙集中授课，举行调解失败案件分析会，组织调解员旁听类案庭审，不断加强调解员综合素质和履职能力；

针对疑难复杂案件的化解，法院组建“天平调解”队伍，一批资深法官退休后加入调委会，为调解工作注入更多专业法治力量；

法院定期向党委、政府通报诉调衔接情况，为党委决策提供参考，提升解纷质效……

前端解纷力量给司法工作减轻压力，法院就通过前端指导、中端协同和后端断后给解纷力量增加底气——这是一个相辅相成、彼此成就、双向奔赴的动人故事。

如今，以党委为统领，多方主体共建、矛盾纠纷共治、公平正义共享的社会治理大格局已然成型，“有烦心事找社会治理中心”，已经成为浙江人的习惯。

2022年，浙江全省社会治理中心接待群众113.7万人，统一受理各类信访和矛盾纠纷66.5万件，办结61.7万件，化解成功率达92.8%。

老百姓带着五花八门的问题走进门，“无事一身轻”地出门去，这是记者在浙江多地社会治理中心都能看到的场景。

与此同时，浙江法院的收案数从2017年的全国第2位降至2022年的第8位，诉讼大省的状况得到明显改观。

基层法院里，那些已经空置的诉讼服务中心也没有浪费，它们正朝着审判辅助事务集约管理中心迭代升级。

不少法院，类似于开庭排期、送达、评估鉴定、报结归档、执前履行督促等具体辅助性事务已逐渐与审判业务相剥离，书记员被重新整合编排，分为若干专项工作组入驻集约中心，从而最大限度释放集中管理的效能。

记者似乎已经看到，法官疲于办案的那只手，和在日常辅助性事务中抽不开的那只手，都将被解放出来了。

而透过一个个社会治理中心，看见的是“中国之治”的智慧。

责任编辑：龚倩